Grenzen aan open normen in een bestemmingsplan

Verbrede reikwijdte

Het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte is een integraal plan. Hierin staan niet alleen regels over de goede ruimtelijke ordening, maar regels over het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte bevat daarom ook regels over gezondheid, veiligheid, duurzaamheid, natuur en milieu. Dit geldt ook voor het omgevingsplan. Daarnaast kunnen in het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte onder andere verordeningen over de fysieke leefomgeving worden geïntegreerd, kan een meldingsstelsel worden opgenomen, enzovoorts.

Open normen

In het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte wordt veel gewerkt met open normen. In tegenstelling tot het traditionele bestemmingsplan staat uitnodigingsplanologie centraal. Dit wel zeggen dat globaal wordt bestemd en met flexibele, open normen wordt gewerkt, zodat meer ruimte bestaat voor ontwikkelingen. In traditionele bestemmingsplannen staat toelatingsplanologie centraal. Dit wil zeggen dat men niet verplicht is een bepaalde bestemming te realiseren en dat slechts is toegestaan wat in het bestemmingsplan is geregeld.

Op zich kan in traditionele bestemmingsplannen ook met open normen worden gewerkt. Toch gebeurt dit weinig. Hiervoor bestaan verschillende redenen. Ten eerste is een nader afwegingsmoment niet toegestaan, de planologische aanvaardbaarheid moet namelijk bij de vaststelling van het bestemmingsplan vaststaan. De tweede reden is het uitvoerbaarheidsvereiste, wat eist dat geen onuitvoerbare bestemmingen mogen worden toegekend. Ten derde moet worden uitgegaan van de maximale planologische invulling. Een globale bestemming maakt zeer veel mogelijk, zodat er veel onderzoeken zullen moeten worden verricht. Daarnaast zullen bij globale bestemmingen ook ruime planschadeclaims kunnen worden ingediend.

Bestemmingsplan “Retailpark – Belvedère” Maastricht

Omdat open normen toch enige invulling behoeven wordt gewerkt met beleidsregels, zogenaamde “wetsinterpreterende beleidsregels”. Zo ook in het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte voor “Retailpark – Belvedère” in Maastricht. In het bestemmingsplan werden open normen als “passende maatvoering” en “voldoende stedenbouwkundige kwaliteit” ingevuld met beleidsregels. In dit bestemmingsplan werd dynamisch naar de beleidsregels verwezen. Dit wil zeggen dat de beleidsregels onafhankelijk van het bestemmingsplan kunnen worden aangepast. De beleidsregels bevatten onder andere normen over de bouwhoogte, bouwlagen, het bouwvlak, enzovoorts. Dergelijke normen staan normaal gesproken in de planregels. Dat was dan ook het argument van de appellanten in deze zaak. Daarnaast stelden zij dat de rechtsbescherming werd doorkruist, omdat tegen beleidsregels niet rechtstreeks, maar slechts via exceptieve toetsing, kan worden opgekomen. Bij exceptieve toetsing wordt getoetst aan hoger recht en algemene rechtsbeginselen. In de tussenuitspraak van 19 augustus vorig jaar gaf de Afdeling hier geen oordeel over . Zij stuurde de gemeenteraad met huiswerk naar huis omdat niet duidelijk was welke open norm uit het bestemmingsplan nu precies in de beleidsregels werd uitgewerkt.

Met de einduitspraak van 27 oktober 2021 deelt de Afdeling echter toch een behoorlijke tik uit aan de gemeenteraad. De Afdeling oordeelde dat open normen in het bestemmingsplan concreet en object moeten worden begrensd. De plankaart en de planregels moeten voldoende duidelijkheid over de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het bestemmingsplan bieden. Belangwekkend is dat de Afdeling criteria stelt voor de beoordeling of open normen in het bestemmingsplan voldoende zijn begrensd. De Afdeling tekent daarbij aan dat een en ander afhankelijk is van de omstandigheden van het geval en dat de criteria niet-limitatief zijn. Het betreft de volgende criteria:

aard en omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden waarop de open norm en beleidsregels zien;

anderszins genormeerd zijn van de bouw- en gebruiksmogelijkheden en de relatie tussen die andere normering en de open norm;

aanleiding voor het werken met deze figuur;

aard en omvang van het plangebied waar op deze figuur ziet. Daarbij is ook het facet van de goede ruimtelijke ordening waarop de open norm ziet en de aard en omvang van de effecten voor de omgeving van belang.

Wat betekent dit nu voor het bestemmingsplan voor “Retailpark – Belvedère? De open normen in het bestemmingsplan zijn volgens de Afdeling onvoldoende concreet en objectief begrensd. Normen als “passende maatvoering” en “voldoende stedenbouwkundige kwaliteit” bieden onvoldoende inzicht in de bouw- en gebruiksmogelijkheden. De rechtszekerheid is daarmee onvoldoende gewaarborgd. De Afdeling acht daarbij van belang dat relevante verschillen bestaan tussen beleidsregels en het bestemmingsplan. Zo kunnen rechtstreeks bestuursrechtelijke rechtsmiddelen tegen het bestemmingsplan worden aangewend. Tegen beleidsregels kan alleen indirect, via exceptieve toetsing over bijvoorbeeld de band van een omgevingsvergunning, worden opgekomen. Daarnaast kan inherent van een beleidsregels worden afgeweken. Het bestemmingsplan gaat daarom onderuit.

Inwerkingtreding van de Omgevingswet

Omdat in het omgevingsplan veel met open normen zal worden, is deze uitspraak van groot belang voor de Omgevingswet. Werken met open normen kan, maar deze moeten in verband met de rechtszekerheid aan bepaalde criteria voldoen. Let daarom goed op als de eerste omgevingsplannen verschijnen.