De Afdeling geeft criteria voor werken met open normen in bestemmingsplannen en omgevingsplannen

Open normen in bestemmingsplan Retailpark Belvédère

De aanleiding voor de uitspraak van de Afdeling van 27 oktober 2021 is het bestemmingsplan Retailpark Belvédère dat de gemeenteraad van Maastricht op 18 juni 2019 heeft vastgesteld. Dit bestemmingsplan voorziet in de realisatie van drie clusters van het retailpark met voorzieningen voor perifere en grootschalige detailhandel en leisure. Het bestemmingsplan betreft een zogenoemd bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Een dergelijk bestemmingsplan vindt zijn grondslag in artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (BuChw). Op grond van dit artikel kan een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte meer en andere regels bevatten dan een regulier bestemmingsplan op grond van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Zo kan een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte ook regels bevatten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving (lid 1) en kunnen regels uit gemeentelijke verordeningen die op die fysieke leefomgeving betrekking hebben in het plan worden opgenomen (lid 4).

De gemeenteraad van Maastricht had voor haar bestemmingsplan gebruik gemaakt van de mogelijkheid uit lid 6 van artikel 7c BuChw. De raad had in het plan namelijk regels opgenomen waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bij die regels aan te geven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels. Deze mogelijkheid – die overigens voor reguliere bestemmingsplannen is opgenomen in artikel 3.1.2 lid 2 aanhef en onder a Besluit ruimtelijke ordening (Bro), zij het dat de regels dan enkel mogen strekken ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening – houdt kort gezegd in dat een abstract criterium (een open norm) opgenomen in een planregel, concreet wordt ingevuld aan de hand van een beleidsregel. Deze beleidsregels worden ook wel wetsinterpreterende beleidsregels genoemd. Een bekend voorbeeld van de toepassing van een open norm is dat voorzien dient te worden in “voldoende parkeergelegenheid” voordat een omgevingsvergunning voor bouwen verleend kan worden. Wat precies onder voldoende parkeergelegenheid verstaan dient te worden, is vervolgens uitgewerkt in de gemeentelijke parkeernota in de vorm van een beleidsregel, waarnaar verwezen wordt in de planregels.

Uit de tussenuitspraak van 19 augustus 2020 blijkt dat de gemeente Maastricht gedeeltelijk wel en gedeeltelijk niet op de juiste wijze gebruik had gemaakt van artikel 7c lid 6 BuChw. Zo was de verwijzing naar beleidsregels die nadere invulling gaven aan een planregeling over duurzaamheid volgens de Afdeling in beginsel toegelaten. Lid 1 van artikel 7c BuChw biedt immers de mogelijkheid om ook over duurzaamheid regels in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte op te nemen. Lid 6 is op die regels onverkort van toepassing. Ook mocht de raad ter invulling van een open norm gebruik maken van beleidsregels die zien op de afweging van belangen. Niet juist was echter dat de raad verwees naar beleidsregels die geen nadere invulling gaven aan een open norm (de beleidsregels waarnaar verwezen werd in het kader van de parkeergelegenheid waarin voorzien diende te worden, bevatten geen parkeernormen). Ook had de raad in planregels verwezen naar beleidsregels, terwijl de regels zelf geen open normen bevatten (“Echter, wat in de “Beleidsregel stedenbouwkundig kader Retailpark Belvédère” zou zijn uitgewerkt tot een concrete normering, valt niet te herleiden tot terzake in de planregels opgenomen open normen.” (r.o. 21.1)). De Afdeling droeg de gemeenteraad daarom op om deze gebreken te herstellen.

Open nomen in herstelplan Retailpark Belvédère

Bij besluit van 9 februari 2021 heeft de gemeenteraad van Maastricht gehoor gegeven aan de opdracht van de Afdeling. Bij dat besluit heeft de raad het plan Retailpark Belvédère opnieuw, gewijzigd vastgesteld. Tegen dit besluit zijn wederom beroepsgronden aangevoerd, waaronder de grond dat er een minimale eis aan het gebruik van open normen in een planregeling moet worden gesteld. Die minimale eis zou volgens appellanten inhouden dat op basis van open normen als zodanig – dus zonder de beleidsregels waarnaar verwezen wordt – voldoende inzicht moet worden verkregen in de toekomstige ontwikkeling van het desbetreffende gebied.

De Afdeling kan zich vinden in deze beroepsgrond. Naar haar oordeel vereist de rechtszekerheid van (toekomstige) eigenaren en gebruikers van het plangebied dat, indien toepassing wordt gegeven aan artikel 7c lid 6 BuChw of 3.1.2 lid 2, aanhef en onder a Bro, de open norm concreet en objectief wordt begrensd door de raad. De verbeelding en de planregels moeten zelf voldoende inzicht bieden in de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het plan wil de rechter kunnen beoordelen of het plan (1) strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening dan wel ten behoeve van de doelstellingen opgenomen in artikel 7c lid 1 onder a en b BuChw, (2) getuigt van een zorgvuldige en evenwichtige afweging van belangen en (3) niet in strijd is met het recht. Van belang in dat kader is ook dat er relevante verschillen bestaan tussen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan en een besluit tot vaststelling van een beleidsregel. Een bestemmingsplan wordt voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb, terwijl tegen een beleidsregel alleen indirect kan worden opgekomen in het kader van, bijvoorbeeld, tegen een omgevingsvergunning aan te wenden rechtsmiddelen. Van een beleidsregel kan op grond van artikel 4:84 Awb bovendien worden afgeweken.

Criteria begrenzing open normen

De beantwoording van de vraag of een in de planregels opgenomen open norm voldoende concreet en objectief begrensd is, hangt volgens de Afdeling af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan:

de aard en omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de open norm, en in samenhang daarmee de beleidsregel, zien;

het anderszins in de planregels genormeerd zijn van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de figuur van de open norm, die in een beleidsregel wordt uitgelegd, ziet, en de relatie tussen die andere normering en de betrokken open norm;

de aanleiding voor het werken met een dergelijke figuur; en

de aard en omvang van het plangebied of het betrokken deel daarvan, waarop die figuur ziet.

Van betekenis in dit kader is ook op welk facet van een goede ruimtelijke ordening de open norm betrekking heeft en wat de aard en omvang van de effecten ervan voor de omgeving zijn.

Toepassing criteria

Ondanks dat de criteria die de Afdeling biedt enige houvast geven voor de vraag of een open norm overeenkomstig de mogelijkheden uit het BuChw en Bro wordt toegepast, laten de criteria nog veel ruimte voor eigen interpretatie van het bevoegd gezag. De nadere invulling zal van geval tot geval verschillen. Bruikbaar is dan ook dat de Afdeling ter illustratie een voorbeeld geeft van een norm in het herstelplan Retailpark Belvédère die wel voldoende objectief en concreet in de planregels en verbeelding is begrensd. De norm die de Afdeling daarbij aanhaalt, is het vereiste dat sprake dient te zijn van een ‘evenwichtige verdeling van de beschikbare winkelvloeroppervlakte’. Ter invulling van deze norm zijn in de planregels bepalingen opgenomen waarbij een begrenzing van het beschikbare winkelvloeroppervlak (maximaal 28.500 m²) en de in het plangebied toegestane (sub)branches is bepaald. Ook volgt uit de planregels dat de functie verdeeld dient te worden over de clusters in het plangebied. De beleidsregels bevatten vervolgens de mogelijkheden voor de exacte verdeling van het winkelvloeroppervlak. Uit dit voorbeeld volgt dus dat de planregels de open norm enigszins dienen in te kaderen en niet volstaan kan worden met de enkele opname van de open norm.

Let op formulering planregel met open norm!

Los van de voornoemde criteria wijst de Afdeling erop dat het te vrijblijvend is om in een planregel waarin een open norm is opgenomen, enkel te stellen dat de beleidsregel bij de beoordeling van een vergunningaanvraag “moet worden betrokken”. De open norm vormt in combinatie met de beleidsregel immers een deel van het toetsingskader voor de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor onder meer de activiteit bouwen. De nadere invulling van de open norm in de beleidsregel is bepalend voor de vraag of het bestemmingsplan zich tegen de verlening van de aangevraagde vergunning verzet. Dit is slechts anders indien de toets aan de beleidsregel voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen (zie artikel 4:84 Awb). Dat het om zo’n strikt toetsingskader gaat, moet dan ook tot uitdrukking worden gebracht in de formulering van de planregeling.

Betekenis uitspraak

Onder de Wabo staat het limitatief imperatief stelsel in artikel 2.10 lid 1 nog overeind, inclusief de jurisprudentie dat een nader afwegingsmoment (anders dan gebruikmaking van de binnenplanse flexibiliteitsbevoegdheden op grond van artikel 3.6 lid 1 Wro) wat betreft de in het plan gegeven bouw- en gebruiksmogelijkheden in beginsel niet aanvaardbaar is. Dit nadere afwegingsmoment leidt tot strijd met de rechtszekerheid: onvoldoende zekerheid bestaat over de bouw- en gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt (bijvoorbeeld ABRvS 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2791, r.o. 6.4 en ABRvS 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3971, r.o. 7.3). Deze jurisprudentie is echter niet van toepassing op bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte, zo overweegt de Afdeling in haar uitspraak van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2772, r.o. 16.2 en staat daardoor niet in de weg aan het werken met open normen in bestemmingsplannen.

De voorliggende uitspraak – en de daaraan voorafgaande tussenuitspraak – maakt wel duidelijk dat de rechtszekerheid grenzen stelt aan de toepassing van open normen in een bestemmingsplan. Uit eerdere uitspraken bleek al dat alertheid vereist is ten aanzien van de aanwezigheid van een bestuursbevoegdheid (zie o.a. ABRvS 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:1374, waarover wij eerder een blog schreven). Deze uitspraak voegt daar oplettendheid aan toe ten aanzien van de begrenzing van de gehanteerde open norm. Aangezien de Omgevingswet met het omgevingsplan inzet op een meer dynamische aanpak van de fysieke leefomgeving, waarbij “regels worden gesteld die wel een begrenzing vormen voor het realiseren van de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving, maar niet op voorhand invullen hoe een bepaalde activiteit precies verricht zal moeten worden” (Kamerstukken II 2017/2018, 34986, nr. 3, p. 10), is het van belang dat omgevingsplannen op dit punt juist worden vastgesteld. Ook is het van belang acht te slaan op de beleidsregels die als uitwerking worden toegepast. Het zwaartepunt zal bij toepassing van de open normen immers komen te liggen bij vergunningverlening. Die verlening zal meer aandacht vereisen indien de beleidsregels onvoldoende aanknopingspunten bieden voor een zorgvuldig besluit. De flexibiliteit die het werken met open normen en beleidsregels biedt, zal niet ten koste mogen gaan van de rechtszekerheid die ook aan burgers geboden dient te worden. Met het vereiste van een concrete en objectieve begrenzing van de open norm zorgt de Afdeling ervoor dat het belang van de rechtszekerheid niet geheel het onderspit delft.