Dit moet u weten over het normaal maatschappelijk risico!

Wat staat er in de wet?

We blijven bij het voorbeeld van de woningeigenaar die wordt benadeeld door een nieuw bestemmingsplan. Dit bestemmingsplan maakt een ontwikkeling mogelijk van een perceel dichtbij de woning, wat ervoor zorgt dat de woning in waarde daalt. Dat noemen we indirecte planschade.

Het college van burgemeester en wethouders (het college) is verantwoordelijk voor het vergoeden van indirecte planschade. Op grond van artikel 6.1, tweede lid, onder a van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) komt schade die ontstaat door een bepaling uit een nieuw bestemmingsplan tenslotte voor vergoeding in aanmerking (ook wel: een planschade tegemoetkoming).

Hiermee is het vraagstuk nog niet opgelost. Uit artikel 6.2 van de Wro volgt dat de ‘binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade’, voor rekening van de aanvrager blijft. Dit houdt verband met het uitgangspunt dat iemand die deel uitmaakt van de maatschappij nou eenmaal wordt geconfronteerd met feitelijke of juridische veranderingen. Het bedrijf of de burger draait in beginsel zelf op voor eventuele schade, tenzij de schade boven het normaal maatschappelijk risico uitstijgt.

Binnen het normaal maatschappelijk risico valt in ieder geval een schadebedrag van 2% van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade (artikel 6.2, tweede lid, onder b, van de Wro). Een woning van bijvoorbeeld 400.000 euro moet dan tenminste 8.000 euro in waarde zijn gedaald. De drempel van 2% is dwingendrechtelijk en geldt dus voor iedereen. Maar in sommige gevallen, wordt de drempel hoger.

De Wro zwijgt over hoe het college de hoogte van het normaal maatschappelijk risico moet vaststellen, waarover dan ook vaak wordt geprocedeerd. Hierin zag de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) aanleiding om een overzichtsuitspraak te doen.

Wat zijn de uitgangspunten?

De overzichtsuitspraak heeft vooral betrekking op gevallen van indirecte planschade, zoals in ons voorbeeld. In dat kader zijn de volgende uitgangspunten van belang.

Het is in de eerste plaats aan het college om de omvang van het normaal maatschappelijk risico vast te stellen. Daarbij heeft het college beoordelingsruimte. Het college heeft tot op zekere hoogte de vrijheid om in een concreet geval en naar eigen inzicht een besluit te nemen, maar moet dat wel motiveren. Hoe hoger het percentage, hoe zwaarder de eisen aan de motivering.

Op grond van de overzichtsuitspraak moet het college de hoogte van de drempel voor het normaal maatschappelijk risico in twee fasen beoordelen.

Fase 1: risicoaanvaarding en voorzienbaarheid

De eerste fase ziet op risicoaanvaarding en voorzienbaarheid; onderwerpen die eigenlijk een afzonderlijke blog verdienen. Om de Afdelingsuitspraak beter te kunnen begrijpen lichten we de begrippen alvast kort toe. Het normaal maatschappelijk risico – het thema van deze blog – en risicoaanvaarding en voorzienbaarheid zijn namelijk zelfstandige criteria voor de beoordeling van de vergoedbaarheid van de schade.

Als een planologische ontwikkeling geheel voorzienbaar is, dan hoeft de gemeente bij een planschadeverzoek niet eens te bepalen wat de omvang van de schade is. In die gevallen heeft de woningeigenaar op het moment van de aankoop van de woning (ook wel: de investeringsbeslissing) het risico op de planologische ontwikkeling aanvaard (fase 1). De vraag of de eventuele schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort komt dus alleen aan de orde als een planologische ontwikkeling niet of slechts gedeeltelijk voorzienbaar is (fase 2).

Fase 2: hoogte normaal maatschappelijk risico

Het antwoord op de volgende vraag bepaalt uiteindelijk of de planschade het normaal maatschappelijk risico overstijgt: Kan de planologische ontwikkeling als een (i) normale maatschappelijke ontwikkeling worden beschouwd, (ii) waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in de zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachting lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen?

Uit deze vraag leiden wij twee indicatoren af: een ‘normale maatschappelijke ontwikkeling’ en ‘in de lijn de lijn der verwachtingen’.

1. Normale maatschappelijke ontwikkeling

Het college bepaalt los van de omstandigheden van het geval of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd.

In de rechtspraak zijn voorbeelden te vinden van normale maatschappelijke ontwikkelingen, zoals de bouw van acht eengezinswoningen met garage (ECLI:NL:RVS:2014:4668), de inbreiding van woningen in een bestaande woonkern (ECLI:NL:RVS:2015:2828) en het nemen van kustversterkingsmaatregelen (ECLI:NL:RVS:2013:CA0631).

2. In de lijn der verwachtingen

Ook als sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling, is het van belang om na te gaan of deze ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. Bij deze beoordeling wordt namelijk wél gekeken naar de omstandigheden van het geval.

De Afdeling oordeelt dat betekenis toekomt aan de volgende omstandigheden:

de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving valt; en

de mate waarin de ontwikkeling in het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past.

De afstand tussen de woning en de nieuwe ontwikkeling en de aard en omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel zijn mogelijk ook relevante feiten.

Welke handvatten geeft de Afdeling?

De Afdeling geeft vervolgens in vier scenario’s handvatten voor het bepalen van de geschikte drempel:

Een drempel van 5% mag worden toegepast als aan beide indicatoren geheel wordt voldaan. De planologische ontwikkeling is dan een normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachtingen lag.

Een drempel van 4% mag worden toegepast als aan één van de indicatoren niet geheel wordt voldaan. De planologische ontwikkeling is dan niet een volledig normale maatschappelijke ontwikkeling, of lag niet geheel in de lijn der verwachtingen.

Een drempel van 3% mag worden toegepast als aan één van de indicatoren helemaal niet is voldaan, of wanneer aan beide indicatoren slechts gedeeltelijk is voldaan.

Een drempel van 2% mag worden toegepast in het geval de planologische ontwikkeling geen normale maatschappelijke ontwikkeling is en deze geheel niet in de lijn der verwachtingen lag. Ook als aan slechts één van de indicatoren gedeeltelijk is voldaan, mag deze drempel worden toegepast.

Einde aan procedures over het normaal maatschappelijk risico?

De Afdeling heeft met deze overzichtsuitspraak (enige) duidelijkheid geschapen over het normaal maatschappelijk risico. Het bepalen van de hoogte van de drempel moet echter steeds weer in het concrete geval worden bepaald. Deze Afdelingsuitspraak luidt dan ook nog niet het einde van juridische procedures over het normaal maatschappelijk risico in. Een jurist heeft de meest actuele kennis op dit gebied en helpt u door de planschadeprocedure te navigeren.