Overzichtsuitspraak indirecte planschade

Wanneer de planschade het gevolg is van een planologische wijziging op het perceel van derden, spreekt men over indirecte Te denken valt aan de waardevermindering van een woning als gevolg van een bestemmingswijziging op basis waarvan het naastgelegen weiland (plotsklaps?) omgetoverd kan worden tot nieuwbouwwijk. Bij indirecte planschade valt ten minste een deel van de geleden schade altijd onder het ‘normaal maatschappelijk risico’ en komt daarmee voor rekening van de aanvrager. In deze overzichtsuitspraak reikt de Afdeling concrete handvatten aan voor het vaststellen van het normaal maatschappelijk risico en bedient daarmee de rechtspraktijk op haar wenken. De uitspraak brengt de nodige rechtszekerheid mee.

Is sprake van indirecte planschade, dan moeten de volgende stappen worden doorlopen:

a. Als de waardevermindering van de eigen onroerende zaak gelijk of minder is dan 2% van de waarde van deze onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, dan komt deze waardevermindering sowieso voor eigen rekening. Dit wordt ook wel de ‘forfaitaire drempel’ genoemd. Dit is bepaald in art. 6.2 lid 2 onder b Wro;

b. Voor de resterende waardevermindering moet worden nagegaan of sprake van zogeheten ‘voorzienbaarheid’ van de planologische maatregel. Als een maatregel volledig voorzienbaar was, bestaat er geen recht op vergoeding van planschade;

Voor zover een maatregel niet, of niet geheel voorzienbaar is, moet worden nagegaan in hoeverre de planologische maatregel c.q. ontwikkeling valt binnen het normaal maatschappelijk risico. Er bestaat ook geen recht op vergoeding van planschade voor schade die geacht wordt te vallen binnen het (eigen normaal maatschappelijk risico.

Het kenmerkende van een overzichtsuitspraak is dat eerdere uitspraken van de Afdeling handig op een rij worden gezet en zo een duidelijk overzicht bieden. Toch biedt de uitspraak ook nieuwe inzichten, met name voor wat betreft de wijze waarop het normaal maatschappelijk risico kan worden bepaald. Hierna wordt ingegaan op de ‘voorzienbaarheid’ van een planologische maatregel en, uiteraard, op de overwegingen van de Afdeling met betrekking tot het normaal maatschappelijk risico.

Voorzienbaarheid

Er is een essentieel verschil tussen het criterium ‘voorzienbaarheid’ en het criterium ‘normaal maatschappelijk risico’. De mate van voorzienbaarheid moet worden beoordeeld aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing (dus: bijvoorbeeld op het moment van aankoop van de eigen woning) voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Dat kan bijvoorbeeld blijken uit concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voorzienbaarheid van indirecte planschade kan dus niet ontstaan door concrete beleidsvoornemens of andere relevante openbare (overheids)stukken die bekend zijn geworden nadat deze investeringsbeslissing is genomen. Luidt de conclusie dat de planologische ontwikkeling ten tijde van de aankoop van het ontroerend goed volledig voorzienbaar was, dan komt de daaruit voortvloeiende planschade volledig voor rekening van de koper en kom je daarom niet toe aan de vraag in hoeverre de planschade onder het normaal maatschappelijk risico valt. Mocht geconcludeerd worden dat de planschade gedeeltelijk voorzienbaar was, dan wordt het voorzienbare deel (uitgedrukt in procenten) in minder gebracht op de planschade.

De Afdeling maakt daarbij duidelijk (zie r.ov. 5.3) dat de bestuursrechter het antwoord op de vraag of de planologische verandering ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak voor de aanvrager voorzienbaar was ‘zonder terughoudendheid’ dient te toetsen. De rechtbank had de conclusies van, onder andere, de StAB ten aanzien van de voorzienbaarheid kennelijk getoetst als een ‘deskundigenoordeel’; en had daarbij alleen getoetst of er aanleiding was om aan de juistheid van het verslag van de StAB en het door verweerder ingediende taxatierapport te twijfelen. De Afdeling maakt hier korte metten mee. Voor het beoordelen van de voorzienbaarheid is geen ‘specialistische kennis of ervaring vereist’ waarover slechts een deskundige beschikt. De rechter (en dus ook het bestuursorgaan) moet zich hier dus zelf een oordeel vormen.

Normaal maatschappelijk risico

Eerdere rechtspraak laat zien dat bij de beoordeling van het normaal maatschappelijk risico de volgende uitgangspunten gelden:

het vaststellen van de omvang normaal maatschappelijk risico is een bevoegdheid van het bestuursorgaan, waarbij het bestuursorgaan beoordelingsruimte toekomt;

het bestuursorgaan dient de beantwoording van de vraag of de planschade onder het normaal maatschappelijk risico valt naar behoren te motiveren;

het is daarbij aanvaardbaar om te werken met een vaste drempel, omwille van rechtszekerheid;

als een bestuursorgaan een vaste drempel motiveert, moet het bestuursorgaan beoordelen of deze drempel ook onverkort toepassing kan vinden in de omstandigheden van het geval, indien daartoe op basis van de door de benadeelde verschafte gegevens aanleiding bestaat;

naarmate een bestuursorgaan een hoger percentage als drempel hanteert, worden – logischerwijs – zwaardere eisen aan de motivering gesteld.Tot zover niets nieuws aan de horizon. Interessant wordt het pas als de Afdeling verder ingaat op het vaststellen van het percentage normaal maatschappelijk risico in een concreet geval. De gehanteerde methodiek ziet er als volgt uit.

Ten eerste dient de vraag beantwoord te worden of de desbetreffende planologische ontwikkeling valt aan te merken als een normaal maatschappelijke ontwikkeling. Deze vraag wordt los van de specifieke omstandigheden van het geval beantwoord; gekeken wordt naar wat voor type ontwikkeling het betreft. In casu was sprake van een inbreidingslocatie in een woonkern, dat wil zeggen woningbouw binnen bestaande bebouwing, welke aangemerkt wordt als een normaal maatschappelijke ontwikkeling.

Indien de planologische ontwikkeling kwalificeert als een normaal maatschappelijke ontwikkeling, dan wordt toegekomen aan de vervolgvraag, te weten: lag de planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen – ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen? Bij de beantwoording van deze vervolgvraag zijn de omstandigheden van het geval juist wél relevant. De volgende indicatoren acht de Afdeling daarbij van belang:

Past de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving?

Past de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde beleid?

De mate waarin aan deze indicatoren wordt voldaan, bepaalt het percentage normaal maatschappelijk risico dat (in beginsel) is aangewezen. De Afdeling reikt daarbij de volgende concrete handvatten aan:

Indicatoren Percentage normaal maatschappelijk risico

Aan beide indicatoren wordt voldaan 5%

Eén van de indicatoren is slechts gedeeltelijk van toepassing 4%

Aan één van de indicatoren wordt in zijn geheel niet voldaan 3%

Aan één van beide indicatoren wordt voor een deel voldaan dan wel aan beide indicatoren wordt in het geheel niet wordt voldaan 2%

Verder is van belang dat aan de afstand van de locatie van de ontwikkeling tot de onroerende zaak geen zelfstandige betekenis toekomt. Deze omstandigheid wordt (slechts) meegewogen bij de beantwoording van voorgenoemde vragen. Een omstandigheid die verder van belang kan zijn, betreft de aard en omvang van het geleden nadeel. Aan deze omstandigheid lijkt wél zelfstandige betekenis toe te komen. Is de geleden schade bijvoorbeeld exorbitant hoog, dan zou dit mogelijk een reden kunnen zijn om af te wijken van bovengenoemde percentages.

Afronding; blik op de Omgevingswet

Het valt toe te juichen dat de Afdeling concrete handvatten aanreikt voor het vaststellen van het percentage normaal maatschappelijke risico. Dit geeft houvast aan gemeenten en provincies bij het vaststellen van de risico’s op planschadevergoeding, maar ook aan benadeelden die overwegen om te procederen tegen een planschadebesluit. De timing van de uitspraak laat echter te wensen over. Zeker is dat de aangereikte handvatten na de inwerkingtreding van de Omgevingswet (beoogd op 1 juli 2022) hun bruikbaarheid voor de rechtspraktijk zullen verliezen. In art. 15.7 van de Omgevingswet is namelijk een vast forfait normaal maatschappelijk van 4% opgenomen voor indirecte planschade die bestaat uit de waardevermindering van een onroerende zaak. De wetgever introduceert dit vast forfait om de voorspelbaarheid van de uitkomsten van een procedure over nadeelcompensatie te vergroten en een gelijke toepassing van het normale maatschappelijke risico te bevorderen, zo valt te lezen in de MvT. Ook de Afdeling zal daar baat bij hebben; door de voorspelbaarheid van procedures inzake nadeelcompensatie te vergroten wordt voorkomen dat (onnodige) procedures gevoerd worden die achteraf gezien weinig kans van slagen hadden.