Nieuwe kaders inzake toepassing percentage normaal maatschappelijk risico bij planschade

Toepassing artikel 6.2, lid 1 en 2 Wro

Op basis van de jurisprudentie moet worden bekeken of het planologisch nadeel geheel of gedeeltelijk binnen het normaal maatschappelijk risico valt als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid Wro. Het louter toetsen of schade boven de drempel van 2% van de waarde van het onroerend goed uitkomt op grond van artikel 6.2, tweede lid Wro is onvoldoende.

Uit de Afdelingsuitspraak van 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6492 blijkt welke criteria moeten worden gehanteerd bij de bepaling of eventuele planschade op grond van het normaal maatschappelijk risico voor rekening van verzoeker moet blijven en in welke gevallen reden bestaat om een hoger percentage aan normaal maatschappelijk risico te hanteren dan 2% (zoals vastgelegd in artikel 6.2, tweede lid Wro):

“De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.”

Op grond van bovengenoemde uitspraak (en vele tientallen uitspraken daarna) moet onderzocht worden hoe de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Dit heeft geleid tot een stroom aan jurisprudentie over de toepassing van het percentage normaal maatschappelijk risico. Zo is reeds vaste jurisprudentie dat bij woningbouw ter plaatse van inbreidingslocaties in woonkernen, als wordt voldaan aan genoemde criteria, een percentage van 5% normaal maatschappelijk risico kan worden gehanteerd (dit is reeds bevestigd in de overzichtsuitspraak over planschade uit 2016: ABRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582). De Afdeling oordeelde dat bij waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling, zoals woningbouw op een inbreidingslocatie in een woonkern, waarbij die woningbouw in de lijn der verwachtingen lag, een waardevermindering tot vijf procent van de waarde aangewezen is.

Uitspraak ABRvS 3 november 2021

In de loop der jaren is in de praktijk vaak eindeloos discussie ontstaan over het toe te passen percentage normaal maatschappelijk risico (vooral als aan enkele van de genoemde criteria wel wordt voldaan en aan een aantal criteria niet). In de uitspraak van 3 november 2021 heeft de Afdeling, na eerst de heersende jurisprudentie nogmaals uiteen te hebben gezet, een nadere inkadering gegeven van het toe te passen percentage. In r.o. 7.15 geeft de Afdeling het volgende toetsingskader. Indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in zijn geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, onder b, van de Wro aangewezen. Het nieuwe kader wordt in de uitspraak ook meteen toegepast in de praktijk. De Afdeling past een drempel van 3 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade toe, en dus niet een drempel van 4 procent zoals de rechtbank in navolging van de STAB heeft gedaan. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het gaat om een normale maatschappelijke ontwikkeling, die past in het gedurende een reeks van jaren gevoerde beleid, maar die niet past in de bestaande ruimtelijke structuur van de omgeving. In het STAB-advies is namelijk geconcludeerd dat de ontwikkeling niet binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving past omdat de structuur nabij de woning van appellanten van solitaire lintbebouwing is vervangen door een aaneengesloten lint en omdat achter hun woning in de nieuwe situatie sprake is van een geheel nieuw stratenplan op voormalige agrarische gronden. Dit maakt dat de ontwikkeling niet geheel in de lijn der verwachting lag, aangezien aan een van de daarvoor geldende indicatoren in zijn geheel niet is voldaan. Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee de toegepaste drempel van 4 procent onvoldoende gemotiveerd.

Ook interessant is hoe om dient te worden gegaan met de korte afstand van de locatie van de verzoeker om planschade tot de schadeveroorzakende ontwikkeling. De Afdeling oordeelt dat de volgende omstandigheden van belang kunnen zijn: de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. De afstand is alleen relevant bij het beantwoorden van de vraag of de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving past en/of past binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid. Aan die afstand komt géén zelfstandige betekenis toe omdat de omvang van de waardevermindering van onroerende zaken wordt bepaald door de afstand van de onroerende zaak tot de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden, zodat het ervoor dient te worden gehouden dat die afstand al in de waardevermindering van de onroerende zaak is verdisconteerd (Daarbij wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2620, onder 9.8). Over dit punt bestond inderdaad de behoefte aan meer duidelijkheid. In de Afdelingsuitspraak van 8 augustus 2018, maar ook bijvoorbeeld in de uitspraak van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1660, werd overwogen dat de korte afstand geen rol speelt bij het bepalen van het percentage normaal maatschappelijk risico. Maar in de uitspraak ABRvS 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1593 leek de korte afstand weer wel reden om een lager percentage normaal maatschappelijk risico toe te passen.

Normaal maatschappelijk risico onder de Omgevingswet

Onder de komende Omgevingswet zal dit soort discussies bij indirecte schade niet meer aan de orde zijn. Het percentage normaal maatschappelijk risico onder de Omgevingswet bedraagt voor indirecte schade 4% (zie artikel 15.7, lid 1 Omgevingswet). Dit percentage is een vast forfait. Dit betekent dat het niet is toegestaan om dit in een individueel geval te verhogen of te verlagen. In de blog ‘Planschade onder de Omgevingswet – deel 2’ kunt u hierover meer lezen.

Gezien het overgangsrecht zoals opgenomen in de artikelen 4.18 en 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet blijft de Wro nog voor een langere periode na inwerkingtreding van de Omgevingswet toepasselijk op planschadeverzoeken. In ons derde deel van de planschadeblog is nader op het overgangsrecht ingegaan. Dit kunt u hier lezen. Het is handzaam dat voor de toepassing van het normaal maatschappelijk risico in de tussenperiode de Afdeling nu duidelijkere kaders heeft gegeven. De minister heeft in de Kamerstukken van de Omgevingswet (Kamerstukken 2018–2019, 34 986, nr. 55, p. 2) immers aangegeven dat voor het bepalen van een vast forfait normaal maatschappelijk risico onder de Omgevingswet van belang is dat met een dergelijk vast forfait de doelstellingen van de Omgevingswet, waaronder de vergroting van de voorspelbaarheid van het omgevingsrecht, kunnen worden bereikt. Een vast forfait biedt aan alle betrokkenen duidelijkheid. Door de Afdelingsuitspraak bestaat er nu dus ook in de periode vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet (en in de gevallen dat de Wro volgens het overgangsrecht nog toepasselijk blijft) meer duidelijkheid en draagt dat ook bij aan de voorspelbaarheid over de uitkomsten van een planschadeprocedure en een gelijke toepassing van het normaal maatschappelijk risico.