Geen vergunningplicht bij intern salderen en andere Natura 2000-ontwikkelingen

Wat hieraan vooraf ging: Vergunningplicht bij intern salderen

Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (door intern salderen), dan is volgens de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft, zie o.a. de uitspraak van 13 november 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1891).

De provincies hanteerden het uitgangspunt dat er ook een vergunningplicht geldt voor projecten die een toename van stikstofdepositie veroorzaken die groter is dan 0,00 mol/ha/jr maar waarbij intern werd gesaldeerd zodat geen verschil ontstond met de referentiesituatie. De provincies schreven in die gevallen een vergunningplicht voor omdat voor de beoordeling een ‘aanvullende toetsing’ nodig is vóórdat de activiteit kan plaatsvinden. De uitkomsten van die toetsing kunnen alleen worden geborgd als er een vergunningplicht geldt (zie ‘Handreiking intern en extern salderen’ van BIJ 12).

Onder het vergunningenregime tot 1 januari 2020 betekende voorgaande dat het project wel vergunningplichtig was, maar dat de vergunning op basis van een belangenafweging kon worden verleend (de zogenaamde ‘verslechteringsvergunning’). Een passende beoordeling was dan niet nodig.

In onze blog signaleerden wij dat, gelet op de recente rechtspraak en de wet, de vraag kon worden gesteld of in deze gevallen eigenlijk wel een wettelijke vergunningplicht bestaat. Artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming schrijft namelijk een vergunningplicht voor ingeval sprake is van een project waarbij significant negatieve effecten niet op voorhand zijn uit te sluiten. Door gebruik te maken van de mogelijkheid tot intern salderen, kan worden gesteld dat geen significant negatieve effecten te verwachten zijn. Als er geen significante negatieve effecten te verwachten zijn, hoeft er geen passende beoordeling te worden gemaakt en geldt er geen vergunningplicht.

De uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:684) leek dit voorzichtig te bevestigen. De Afdeling oordeelde toen dat een activiteit niet passend beoordeeld hoeft te worden in het geval er intern wordt gesaldeerd en wordt aangesloten bij het bestaand planologisch toegelaten gebruik. De vraag was of de Afdeling deze lijn zou vasthouden…

Wat heeft de Afdeling nu gezegd?

In de uitspraak over de varkenshouderij op de Logstebaan in Oirschot van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71) gaat de Afdeling in op de betekenis van de wijziging van de vergunningplicht per 1 januari 2020 voor projecten die gebruik maken van intern salderen.

Volgens verweerders (het College van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant en de minister) zijn er twee manieren om de volgende vraag te benaderen: Kan de wijziging van een bestaand project significante gevolgen hebben?

De eerste manier is op basis van de aanvraag voor (de wijziging van) het project of het plan. In dat geval wordt beoordeeld of het project op zichzelf en zonder referentiesituatie significante gevolgen kan hebben en daarom vergunningplichtig is of kan zijn.

De tweede is op basis van het resultaat: als ‘onder de streep’ blijkt dat het project na wijziging en ten opzichte van de referentiesituatie geen toename van stikstofdepositie veroorzaakt, dan is (nog steeds) geen sprake van een project dat significante gevolgen kan hebben en is het daarom niet vergunningplichtig.

De tweede uitleg sluit volgens verweerders het meest aan bij de jurisprudentie van de Afdeling. Ook de bepalingen over de verlening van een natuurvergunning geven aanwijzingen voor deze laatste uitleg. Een project kan dus alleen op basis van een passende beoordeling worden vergund, terwijl bij intern salderen überhaupt geen passende beoordeling nodig is.

Wat betekent dit?

De Afdeling bevestigt dat er geen Wnb-vergunningplicht geldt als met behulp van interne saldering is beoordeeld dat er geen significante effecten zullen optreden. In dergelijke situaties is namelijk geen passende beoordeling vereist. Dat betekent dat de wijziging of uitbreiding van een bestaande activiteit die ten opzichte van de referentiesituatie niet leidt tot een toename van stikstofdepositie (en daarbij al dan niet gebruik wordt gemaakt van interne saldering) vanaf 1 januari 2020 niet (meer) vergunningplichtig is.

Het was een spraakmakende week voor stikstof want…

In dezelfde uitspraak zet de Afdeling uiteen onder welke omstandigheden een verleende natuurvergunning kan of moet worden ingetrokken door het provinciebestuur en welke eisen aan de motivering van een beslissing op een verzoek om intrekking of wijziging van een natuurvergunning worden gesteld.

Kort gezegd: Als de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied achteruit dreigen te gaan, dan moet het provinciebestuur op grond van de Habitatrichtlijn maatregelen treffen om die achteruitgang te voorkomen. De intrekking van een verleende natuurvergunning kan zo’n maatregel zijn: dat is aan het provinciebestuur. Alleen wanneer intrekken van de natuurvergunning de enige maatregel is om de verslechtering van de natuur te voorkomen, moet het provinciebestuur de vergunning intrekken.

De keuze voor het intrekken van een natuurvergunning moet goed worden onderbouwd, maar ook als het provinciebestuur ervoor kiest om andere maatregelen te treffen dan zal het die keuze goed moeten onderbouwen. In rechtsoverweging 1.1-1.2 van de uitspraak zet de Afdeling de hoofdlijnen op een rij.

Daarnaast deed de Afdeling vorige week een tussenuitspraak in het beroep tegen het tracébesluit ‘A15/A12 Ressen-Oudbroeken (ViA15)’, (ECLI:NL:RVS:2021:105). De minister moet beter motiveren of de berekeningen van de stikstofneerslag op beschermde natuurgebieden als gevolg van het doortrekken en verbreden van de A15 en A12 bij Arnhem wel volledig zijn.

Bij het berekenen van de stikstofuitstoot veroorzaakt door verkeer op Natura 2000-gebieden wordt gebruik gemaakt van het rekenmodel SRM2 in de AERIUS Calculator. Daarbij wordt alleen rekening gehouden met stikstofdeposities van wegverkeer dat rijdt binnen 5 kilometer van Natura 2000-gebieden.

De Afdeling gaat in de ViA15-uitspraak in op de juridische houdbaarheid van de 5 kilometer afkap. Een belangrijk deel van het tracé en omliggende wegen waar meer verkeer wordt verwacht, ligt namelijk buiten de 5-kilometergrens. De invloed van dat verkeer op de stikstofneerslag in en rondom liggende natuurgebieden is door de afkap buiten beschouwing gebleven. De Afdeling oordeelt dat hierdoor onduidelijk is of de berekeningen wel volledig en precies genoeg zijn om te concluderen dat het Tracébesluit geen nadelige gevolgen heeft voor omliggende Natura 2000-gebieden.

Met de tussenuitspraak krijgt de minister een nieuwe kans om alsnog een toereikende onderbouwing te geven voor de afkap van stikstofdeposities van wegverkeer op 5 kilometer van Natura 2000-gebieden. Dat zal geen makkelijke opgave zijn, gelet op de kritiek van de Afdeling. Lees ook het persbericht over de 235 rechtsoverwegingen (!) tellende tussenuitspraak van de Afdeling.