Procedure mer

In dit hoofdstuk worden de verschillende fasen van een mer-procedure langsgelopen, van het idee tot de evaluatie.

In de internationale mer-praktijk houdt mer niet op bij de besluitvorming. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de bemoeienis van het zogenoemde IMPEL-netwerk (European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law) met mer. Ook de monitoring van de milieugevolgen bij de constructie en de uitvoering wordt als onderdeel van mer gezien. Dit laatste was zeker tot de implementatie van de gewijzigde Mer-richtlijn in 2017 in de nationale mer-praktijk een ondergeschoven kindje. Zie ook paragraaf 5.9.

Onder de Omgevingswet wordt daarbij alleen nog onderscheid gemaakt tussen een procedure voor project-mer en één voor plan-mer.

In de periode tussen de modernisering van de mer-regelgeving tot het moment van inwerkingtreding golden de zogenoemde beperkte (in paragraaf 7.8 Wm) en uitgebreide mer-procedure (in paragraaf 7.9 Wm). Voor ruimtelijke plannen en besluiten was meestal de uitgebreide mer-procedure van toepassing. Zie bijlage 4 voor een overzicht van de mer-procedures onder de Wm.

Het onderscheid heeft met name betrekking op de procedure tot voorbereiding van het MER en de toetsing door de Commissie m.e.r. Daarnaast worden in dit hoofdstuk de mer-beoordelingsprocedures besproken.

Voordat op deze procedures wordt ingegaan, zal nog een aantal algemene kwesties worden behandeld. Na de procedures wordt in paragraaf 5.5 apart stilgestaan bij de rol en werkwijze van de Commissie m.e.r. en haar advisering. Paragraaf 5.6 behandelt de verschillende coördinatiemogelijkheden. Actualisatie van het MER komt in paragraaf 5.7 aan de orde en de doorwerking van het MER (en het advies van de Commissie m.e.r.) in paragraaf 5.8. Tot slot gaat paragraaf 5.9 in op monitoring van de milieueffecten.

Ondersteunend aan plan-/besluitvorming

Mer is geen doel op zich, maar wordt ondernomen ten behoeve van specifieke plan-/besluitvorming. De mer-procedure is dan ook onderdeel van de procedure die moet worden doorlopen voor het voorliggende plan of besluit. De mer moet als het ware worden ingebed in de zogenoemde ‘moederprocedure’ of ‘basisprocedure’ van het plan/besluit waarvoor de mer wordt doorlopen.

Voorheen waren deze procedures in zeer uiteenlopende wetten en regelingen vastgelegd. Denk aan de Wro, Tracéwet, Wabo, Mbw en de Wet inrichting landelijk gebied.

Dat de mer ondersteunend is aan de plan-/besluitvorming blijkt bijvoorbeeld ook uit het feit dat tegen het MER of de mer-beoordeling zelf geen rechtsmiddelen openstaan.

Zie art. 6:3 Algemene wet bestuursrecht. Zo ook bijvoorbeeld Wm-vergunning varkenshouderij met opslag en verwerking van bijproducten, ABRvS 22 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG1136.

Omdat dit betekent dat iedere mer-procedure zich zal moeten aanpassen aan de omstandigheden van het geval, biedt de mer-procedure hiervoor de nodige ruimte. Het bevoegd gezag heeft dus de mogelijkheid om de mer-procedure zo in te richten dat deze het beste aansluit bij de voorliggende moederprocedure. Hij kan daarbij bijvoorbeeld rekening houden met:

de omstandigheid dat (bestuurlijk) al een voorkeursalternatief is gekozen;

de termijnen van de moederprocedure;

de gewenste mate van participatie;

In de Ow zijn, anders dan men zou verwachten gelet op het belang dat de wetgever blijkens de toelichting hecht aan participatie, ten aanzien van mer de wettelijke waarborgen voor participatie in een vroegtijdig stadium komen te vervallen. Bestuursorganen zullen daarom zelf alert moeten zijn en kenbaar maken dat participatie in het vroegtijdige stadium mede betrekking heeft op de milieuaspecten.

de te verwachten (milieu)gevolgen van het plan of project;

draagvlak onder belanghebbenden voor het voornemen.

Let op dat het ontbreken van draagvlak op zichzelf niet leidt tot een mer-plicht, zie MACE mestbewerking- en verwerkingscentrale, ABRvS 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3057, JM2017/1, m.nt. Van der Meulen en Wagenmakers.

In tegenstelling tot hoe mer vaak wordt beleefd,

Door alleen de omvang van het MER voor de Tweede Maasvlakte te noemen als voorbeeld voor ‘onbalans tussen zekerheid en dynamiek’, zie MvT Omgevingswet, Kamerstukken II vergaderjaar 2013-14, 33962, nr. 3, blz. 16, draagt de wetgever niet bij aan een positief imago van mer.

betekent mer niet dat een omvangrijke aparte procedure moet worden opgestart. Integendeel, het gaat om een specifieke invulling van de toch al geldende onderzoeks-, motiverings- en participatieverplichtingen. Die invulling geeft het bevoegd gezag een structuur om deze verplichtingen in te vullen, maar ook alle ruimte om daar zelf vorm aan te geven. Hetgeen het meeste tijd kost zijn zeker niet de mer-procedurestappen, maar is het milieuonderzoek dat bovendien voor een groot deel (sowieso) ook zonder mer zou plaatsvinden. Denk aan geluidberekeningen bij een weg of veldonderzoeken voor flora en fauna bij een woonwijk (die vaak ook nog gebonden zijn aan bepaalde seizoenen). Ook zonder dat mer wordt doorlopen moet bijvoorbeeld voor een omgevingsplan worden gekeken of het plan voldoet aan het criterium van de ‘kwaliteit van de fysieke leefomgeving’.

Het kost bovendien onevenredig veel tijd als gedurende de looptijd van een procedure, bijvoorbeeld naar aanleiding van zienswijzen, wordt besloten toch een mer-procedure te doorlopen. In dat geval lijkt het erop dat mer bovenop de al bestaande termijnen komt. Kortom, hoe eerder wordt besloten tot het doen van een mer, des te minder de kans bestaat dat de plan-/besluitvorming er vertraging door oploopt.

Het is dan ook lastig om aan te geven hoe lang een gemiddelde mer-procedure duurt, wat de omvang van een MER of mer-beoordeling is en hoeveel deze kost. Dat is erg afhankelijk van de omstandigheden van het geval en de complexiteit van het te nemen besluit. De duur van de mer-procedure kan uiteenlopen van enkele maanden tot enkele jaren. Dit hangt van meerdere factoren af. Heeft het plan/project bijvoorbeeld veel milieugevolgen? Moeten veel alternatieven en mitigerende maatregelen worden beschreven? Is veel informatie al beschikbaar, bijvoorbeeld in eerdere MER’en? Zijn veel partijen betrokken? Is er veel weerstand tegen het plan/project? Bovendien kunnen er bedrijfseconomische, organisatorische of politieke redenen zijn die maken dat er langer over bepaalde procedurestappen wordt gedaan. Aan de andere kant is het ook niet zo dat een snelle procedure automatisch betekent dat het MER ondeugdelijk is.

Zie Bestemmingsplan Bedrijventerrein en windturbinepark Gorinchem, ABRvS 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1398, waar weinig tijd zat tussen de afloop van de terinzagelegging van de notitie reikwijdte en detailniveau en het ter inzage leggen van het MER.

Bovendien is zoals gezegd al veel tijd en geld besteed (bijvoorbeeld in de vorm van onderzoek) op grond van andere (sectorale) regelgeving dan de mer-regelgeving.

Initiatiefnemer

Degene die iets wil realiseren, zal daartoe het initiatief moeten nemen. In de mer-praktijk wordt wel gesproken over de initiatiefnemer. De ‘initiatiefnemer’ is als zodanig niet gedefinieerd. Paragraaf 16.4.2 van de Omgevingswet spreekt bij project-mer over ‘degene die voornemens is het project uit te voeren’. Bij plan-mer is het bevoegd gezag standaard de initiatiefnemer;

Zie art. 16.36, Ow. Voorheen artikel 7.7, eerste lid, aanhef, Wm.

ook bij project-mer kan dat gelet op artikel 11.12, eerste lid, Ob het geval zijn.

Voorheen art. 7.28a Wm. Zie ook art. 7.19 Wm (bevoegd gezag is initiatiefnemer bij mer-beoordeling). Bij project-MER kan zowel een particuliere partij als een bestuursorgaan initiatiefnemer zijn, zie Kamerstukken II 2017-18, 34986, nr. 3, blz. 266.

De initiatiefnemer is er in principe verantwoordelijk voor om in het MER de milieu-informatie te verzamelen waarop het plan/besluit gebaseerd kan worden. Daarvoor kan hij gebruik maken van gegevens van anderen. In de praktijk stelt een gespecialiseerd bureau het MER meestal op. De kosten voor het MER komen bij een besluit op verzoek voor rekening van de verzoeker.

Artikel 16.36, eerste en tweede lid, resp. art. 16.43, vijfde lid, Ow bepaalt immers dat diegene de maker van het MER is. Voorheen: art. 7.22, eerste lid, Wm.

Als een besluit niet op verzoek is, dan ligt dat in principe bij het bevoegd gezag. In principe, want ook dan kan (een deel van) het MER door anderen worden betaald omdat zij een groot belang hebben bij het besluit. Als dat het geval is, wil dat volgens de Afdeling bestuursrechtspraak niet automatisch zeggen dat het MER niet objectief is en niet aan het besluit ten grondslag mag worden gelegd.

Zie bijvoorbeeld Rijksinpassingsplan Wateringen – Zoetermeer (380kV leiding), ABRvS 29 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO9217, en Bestemmingsplan Compressorstation Wijngaarden, ABRvS 15 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO7312, JM 2011/23, m.nt. Van Velsen.

Een bestuursorgaan kan hier strategisch mee omgaan: hoe uitvoeriger een plan-MER ten aanzien van een mer-plichtige activiteit, des te minder onderzoek een vergunningaanvrager hoeft te doen voor een eventueel project-MER. Als een gemeente een activiteit graag op haar grondgebied ziet plaatsvinden, kan een uitvoerig plan-MER potentiële geïnteresseerden zelfs motiveren.

Bevoegd gezag

In de Wet milieubeheer(oud) was expliciet opgenomen wat onder de term ‘bevoegd gezag’ moet worden verstaan. Artikel 7.1, vierde lid, Wm(oud) bepaalde dat het bevoegd gezag voor mer het bestuursorgaan is dat een plan of besluit voorbereidt dan wel vaststelt. Hiermee werd nog maar eens benadrukt dat mer in dienst staat van het gewenste plan of besluit. De procedure van het plan of besluit bepaalde dus wie bevoegd gezag kunnen zijn. Maar omdat het voorbereidende orgaan meestal niet ook het vaststellende orgaan is, kon hier een keuze worden gemaakt. Dat betekende dat het bevoegde gezag voor vaststelling van het plan (bijvoorbeeld PS) niet noodzakelijkerwijs ook het bevoegde gezag hoeft te zijn voor de mer-procedure (bijvoorbeeld GS). Zeker als het bevoegd gezag initiatiefnemer is, werd hier over het algemeen niet voor gekozen, omdat één orgaan dan twee petten op heeft.

De Omgevingswet bevat geen aparte begripsbepaling voor bevoegd gezag in de mer-procedure. Het opschrift van artikel 16.34 Ow ‘reikwijdte, bevoegd gezag plan-mer’ doet vermoeden dat het artikel duidelijk maakt welk orgaan bevoegd gezag is. Het artikel doet dat echter niet. Weliswaar bevat het eerste lid een verwijzing naar ‘bevoegd gezag’ maar dat is slechts voor de afbakening van de reikwijdte van de plan-mer-regelgeving. Het moet immers gaan om plannen en programma’s waarvoor de procedure wettelijk of bestuursrechtelijk is geregeld.

Zie hierover paragrafen 2.2.2 en 3.4.2.

Deze zinsnede beantwoordt echter niet de vraag of het bevoegd gezag voor vaststelling van het plan of programma ook bevoegd gezag voor de mer-procedure is. Volgens de memorie van toelichting zal, als er een andere instantie verantwoordelijk is voor de voorbereiding van het besluit, deze via mandaat namens het bevoegd gezag kunnen optreden.

Zie memorie van toelichting, Kamerstukken II 2013-14, 33962, nr. 3, blz. 557.

Daarnaast biedt art. 16.139, eerste lid, aanhef en onder h en i, Ow een algemene delegatiegrondslag voor mer ten aanzien van procedurele en vormvereisten in het Omgevingsbesluit. Het gaat dan over besluiten over project-mer-plichtige projecten, milieueffectrapporten, project-mer-beoordelingen en over plan-mer-beoordelingen, voor zover niet in de Omgevingswet of de Algemene wet bestuursrecht, of bij of krachtens de Bekendmakingswet is voorzien (bijvoorbeeld op de Kernenergiewet).

Memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet, Kamerstukken II 2017-18, 34986, nr. 3, blz. 283-284.

Omdat wij geen andere artikelen of toelichting hebben gevonden over het bevoegd gezag voor milieueffectrapportage, gaan wij ervan uit dat de Omgevingswet het onderscheid tussen bevoegd gezag voor het besluit en bevoegde gezag voor de mer-procedure niet beoogt te wijzigen.

Bevoegd gezag

= initiatiefnemer

Bij plan-mer is het bevoegd gezag ook altijd initiatiefnemer. Bij project-mer is dat alleen het geval als het besluit niet op verzoek wordt genomen. In de praktijk is het gebruikelijk om deze rollen aan verschillende organen binnen dezelfde instantie toe te delen om zo enige scheiding van verantwoordelijkheden te krijgen. Zo is bij ruimtelijke plannen op gemeentelijk niveau het college van B&W meestal initiatiefnemer en de gemeenteraad bevoegd gezag. Voor een programma is echter het college van B&W resp. GS resp. het dagelijks bestuur van een waterschap zowel initiatiefnemer als bevoegd gezag.

Zie art. 3.4 Ow.

Bij plan-mer is het van belang om er bij de interne werkprocessen zorg voor te dragen dat de milieu-instantie administratief autonoom is en het advies over de milieu-informatie onafhankelijk tot stand komt.

Zie Association France Nature, HvJ EU 28 juli 2016, C-379/15, ECLI:EU:C:2016:603.

Als dat niet gewaarborgd is, zou dit volgens het Europese Hof ertoe moeten leiden dat het plan of programma vernietigd wordt. In de Nederlandse situatie biedt het verplichte advies van de Commissie m.e.r. bij plan-mer die waarborg.

Voor project-mer is in art. 11.12 Ob verankerd dat het bevoegd gezag zorgt voor ‘een passende scheiding tussen conflicterende functies bij de ambtelijke voorbereiding van het besluit’. Hiervoor moet het bevoegd gezag een beschrijving van werkprocessen en procedures vastleggen en ervoor zorgen dat dit wordt nageleefd.

Zie artikel 11.12, tweede lid, Ob.

Doel van deze bepaling is om te voorkomen dat de slager zijn eigen vlees keurt. Die bepaling was in 2017 in de Wm ingevoegd ter implementatie van art. 9bis in de Mer-richtlijn.

Voorheen: art. 7.28a Wm.

In dat jaar had het toenmalige ministerie van Infrastructuur en Milieu een concept-Handreiking voor de praktijk opgesteld over de wijze waarop een functiescheiding binnen de organisatie kan worden ingevuld.

Zie concept-Handreiking Passende Scheiding van Functies bij Project-MER versie 29 maart 2017, kenmerk IENM/BSK-2017/84429.

Deze handreiking is echter een concept gebleven. Opvallend is dat de vereiste functiescheiding volgens het toenmalige ministerie niet ziet op mer-beoordeling, maar alleen op project-mer. Voor dat standpunt zien wij geen aanknopingspunten in de Mer-richtlijn. Art. 9bis van de Mer-richtlijn spreekt immers over het aanbrengen van ‘een passende scheiding tussen conflicterende functies bij het uitvoeren van de uit deze richtlijn voortvloeiende taken’, zonder daarin onderscheid aan te brengen. Ook voor een adviesbureau dat zowel adviseur is van initiatiefnemer in een plangebied en tevens adviseur is van het bevoegd gezag is, verdient de rolverdeling speciale aandacht. De schijn van belangenverstrengeling is immers snel gewekt.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Schielands Hoge Zeedijk Gouda, ABRvS 29 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2382.

Te raadplegen

bestuursorganen en adviseurs

In art. 16.36, vijfde lid, onder a en b, Ow (voor plan-mer) resp. art. 16.46, tweede lid, Ow (voor project-mer) is in algemene zin bepaald welke bestuursorganen en adviseurs moeten worden geraadpleegd

Aanvankelijk wilde de wetgever nadere regels stellen over de procedure over raadpleging. Daarvoor was een bepaling opgenomen in artikel 16.36, zesde lid, Ow. Later vond de wetgever dit niet meer nodig en werd deze bepaling geschrapt.

over het plan-MER resp. het project-MER.

Voorheen voorzag ook de Wet milieubeheer erin dat bij de mer-procedure ‘adviseurs en bestuursorganen, die ingevolge het wettelijk voorschrift waarop het plan/besluit berust bij de voorbereiding van het plan/besluit worden betrokken’, werden geraadpleegd. Zie art. 7.1, vijfde lid Wm(oud).

Het gaat daarbij om de adviseurs en bestuursorganen die op grond van een wettelijk voorschrift adviseren over de toekomstige besluiten waarvoor het plan of programma kaderstellend is

Zie in dit verband afdeling 4.2 Ob.

en tevens de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (of de in plaats van deze ministers aangewezen bestuursorganen). Bij het schrijven van deze bijdrage hadden de in artikel 16.36, vijfde lid, onder b, Ow genoemde ministers, geen specifieke bestuursorganen in hun plaats aangewezen. Volgens de website van het Informatiepunt Leefomgeving is de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed aangewezen om in plaats van de minister van OCW te adviseren.

Mogelijke bestuursorganen en adviseurs zijn, afhankelijk van hetgeen daarover bij het te nemen plan/besluit is vermeld, bijvoorbeeld omliggende gemeenten en waterschap, de brandweer, en het aanspreekpunt uit een mogelijk benadeeld buurland. De Commissie m.e.r. heeft in de mer-procedure een eigenstandige rol.

Zie art. 16.47, eerste lid, Ow en art. 11.14 Ob. Zie ook paragraaf 5.5 over de Commissie m.e.r.

Omdat bij mer de inhoud voorop staat, gaat het vervolgens om de inhoud van de reactie van het andere orgaan en niet zozeer om de manier waarop deze is gegeven. Zelfs als een bestuursorgaan aangeeft dat het geen formele rol heeft maar hij is geraadpleegd, doet de inhoud van zijn reactie ertoe.

Zie bijvoorbeeld Buitengebied Tubbergen, ABRvS 10 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7022.

De aanwijzing van te raadplegen instanties vindt zijn grondslag in art. 6, derde lid, van de Smb-richtlijn en art. 6, eerste lid, van de Mer-richtlijn. Volgens het Europese Hof

Zie Department of the Environment for Northern Ireland, HvJ EU 20 oktober 2011, C-474/10, ECLI:EU:C:2011:681, AB 2012/1, m.nt. Backes en Soppe.

is bij mer steeds sprake van een te raadplegen, onafhankelijke instantie die ervoor zorgt dat het bevoegd gezag in het plan-MER en het plan voldoende rekening houdt met de milieugevolgen van een voornemen en dat redelijke alternatieven objectief worden beoordeeld. De uitspraak betrof plan-mer maar lijkt, vanwege de gelijkluidende bepalingen in de Mer-richtlijn, ook van toepassing op project-mer. Het aanwijzen van dergelijke te raadplegen instanties heeft volgens het Hof tot doel om aan een doorzichtiger besluitvorming bij te dragen. Daarmee wordt beoogd dat het bevoegd gezag daadwerkelijk rekening houdt met milieugevolgen in het betreffende MER en plan, ook als het zelf niet deskundig of verantwoordelijk op milieugebied is. Door het raadplegen en informeren van deze instanties tijdens de opstelling, vaststelling en uitvoering van een plan, kan het bevoegd gezag de milieugevolgen ervan correct inschatten op basis van betrouwbare en volledige informatie.

Het is de vraag of Nederland op dit moment aan deze interpretatie voldoet. Dat zou voor een groot deel waarschijnlijk het geval zijn als de Commissie m.e.r. als een dergelijke instantie wordt gezien. Nu het advies van de Commissie m.e.r. met de inwerkingtreding van de Omgevingswet in steeds minder gevallen verplicht is, geldt dit echter in veel mindere mate. Zie de hiervoor genoemde annotatie van Backes en Soppe en tevens Intrekkingsverzoek natuurvergunning De Logt, ABRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, JM 2021/41, m.nt. Pieters.

Voor projecten en besluiten geldt dit niet anders.

Vrijwillig en verplicht

Sinds de modernisering van de mer-regelgeving in 2011 zijn met name procedurestappen in de voorfase (dus voordat het MER wordt opgesteld) vrijwillig geworden. Deze lijn is met de inwerkingtreding van de Omgevingswet voortgezet, zodat verplichte stappen die een ‘nationale kop’ op de Mer-richtlijn of Smb-richtlijn vormen (de openbare kennisgeving van het voornemen en de mogelijkheid om zienswijzen daarover in te dienen), zijn vervallen.

Dit is gedaan ‘om de bestuurlijke lasten zo veel mogelijk terug te dringen en om de informatie die nodig is voor de mer zo goed mogelijk te laten aansluiten bij de andere informatie die nodig is om een beslissing te kunnen nemen.’

Kamerstukken II 2013-14, 33 962, nr.3, blz. 223.

De wetgever wilde van ‘mer een duidelijker onderdeel van het proces van besluitvorming en minder een op zichzelf staande procedure’ maken.

Volgens de wetgever blijkt uit evaluatie-onderzoek dat niet de juridische borging, maar een professionele houding doorslaggevend is voor een goed participatieproces. Juridische borging speelt wel een zinvolle aanvullende rol, maar volgens de wetgever zijn extra wettelijke verplichtingen in aanvulling op de zienswijzenprocedure van afdeling 3.4 Awb niet nodig. Zie Kamerstukken II 2013-14, 33 962, nr. 3, blz. 224.

Hiermee is ook het onderscheid tussen een beperkte en uitgebreide procedure verdwenen: feitelijk is enkel een beperkte procedure overgebleven. Tot slot is voortaan het advies van de Commissie m.e.r. over het project-MER altijd vrijwillig.

Dat wil dus niet zeggen dat deze stappen niet meer gezet mogen worden of dat het niet zinvol zou zijn. Het is alleen niet meer verplicht.

Mogelijk is participatie wel verplicht vanwege gemeentelijk, provinciaal of waterschapsparticipatiebeleid, of verplicht de Ow het kennisgeven van het voornemen in het kader van een te nemen besluit.

Volgens de wetgever gaat het om: ‘Het zo goed mogelijk afstemmen van de procedurele stappen van de milieueffectrapportage op de procedure van het te nemen besluit. Hierdoor worden doublures in de procedure geschrapt en wordt ervoor gezorgd dat de informatie die voor de mer noodzakelijk is zo goed mogelijk kan aansluiten bij de andere informatie die nodig is om een beslissing te kunnen nemen over het plan of project.’

Kamerstukken II 2013–14, 33 962, nr. 3, blz. 220.

Het is dus aan het bevoegd gezag om te bepalen wat nodig is voor het te nemen besluit. Reden om bijvoorbeeld wel zienswijzen en een advies van de Commissie m.e.r. over een notitie over reikwijdte en detailniveau te vragen, is omdat veel weerstand wordt verwacht tegen het plan of project. Of bijvoorbeeld omdat het plan of project politiek of bestuurlijk gevoelig ligt. Hoe eerder alle tegenwerpingen duidelijk op tafel liggen, des te beter kan er in het MER op worden ingegaan. Bovendien voorkomt een goede ‘scoping’ dat te veel onderzoek wordt gedaan of dat bepaalde alternatieven worden gemist.

Sinds 15 maart 2011 is het voorontwerp verdwenen uit de mer-regelgeving. In de gemeentelijke praktijk wordt echter nog vaak met voorontwerpplannen gewerkt. Het past in de gedachte van mer om in een zo vroeg mogelijk stadium de mer-procedure op te starten, dus in voorkomend geval al bij het voorontwerp. Voor een bevoegd gezag kan het zinvol zijn om zo spoedig mogelijk reacties op de inhoud op te halen. Daarnaast weten belanghebbenden zich dan in een zo vroeg mogelijk betrokken, zodat wordt voorkomen dat het plan al bijna vastligt. Het is niet verplicht en betekent wel dat, als er veel wijzigingen zijn in de loop van het planproces, bij het ontwerp nogmaals de mer-procedure moet worden doorlopen.

Samenloop met passende beoordeling

Sinds de inwerkingtreding van de Mer-richtlijn geldt bij project-mer een bijzonder procedureel vereiste, als de ‘verplichting om een beoordeling van de milieueffecten uit te voeren’ voortkomt uit zowel de Mer-richtlijn als de Vogel- en Habitatrichtlijnen. De Mer-richtlijn vraagt dan een geïntegreerde of gecoördineerde procedure. De wetgever heeft gekozen voor een gecoördineerde procedure die is geïmplementeerd in artikel 11.15, derde lid, Ob: als voor een project zowel een MER als een passende beoordeling in de zin van artikel 16.53c Ow moet worden gemaakt, dan moeten deze tegelijkertijd door het bevoegd gezag voor het besluit waarvoor het MER wordt gemaakt, ter inzage worden gelegd.

Voorheen art. 14.4d Wm.

Deze coördinatie voorkomt dat de mogelijke effecten op Natura 2000-gebieden eerder dan het MER worden beoordeeld en als gegeven voor het MER moeten worden beschouwd. Met de coördinatie wordt ook inhoudelijke afstemming tussen beide procedures mogelijk gemaakt.

Voor plan-mer is geen verplichting tot coördinatie in de wetgeving opgenomen. Zoals ook in paragraaf 4.7 is opgemerkt, is de informatie uit de passende beoordeling bij zowel plan-MER als project-MER echter wel nodig om de milieugevolgen (in dit geval voor Natura 2000-gebieden) inzichtelijk te maken en om te beoordelen of het MER een uitvoerbaar (en daarmee redelijkerwijs in beschouwing te nemen) alternatief beschrijft.

Hierna worden eerst de project-mer- en de plan-mer-procedure besproken. Let op: een gecombineerde plan/project-mer moet de (meer uitgebreide) procedure voor plan-mer doorlopen!

Zie paragraaf 5.6.2.