Beoordelingskader voor intrekking natuurvergunningen en geen vergunningplicht bij intern salderen: een duidelijke uitspraak

Veehouderij De Logt en intrekkingsverzoek natuurtoestemming

Op 19 december 2013 verleende het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (“GS”) een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 aan De Logt B.V., een veehouderij in Oirschot, voor 19.000 biggen. Van die vergunning werd vervolgens geen gebruik gemaakt. Natuurmonumenten en BMF vroegen om intrekking van die vergunning met toepassing van artikel 5.4, tweede lid van de Wet natuurbescherming (“Wnb”). Zij wilden voorkomen dat de veehouderij alsnog van start zou gaan met als gevolg stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Kampina en Oisterwijkse Vennen. Dat gebied wordt al door stikstof overbelast.

Op 27 juli 2018 wees GS het intrekkingsverzoek af. Daartegen kwamen Natuurmonumenten en BMF bij de rechtbank in beroep. Die oordeelde dat GS het verzoek van eisers om intrekking van de natuurvergunning op basis van artikel 5.4, tweede lid Wnb verkeerd heeft beoordeeld. Daarnaast heeft GS niet goed in kaart gebracht of in de natuurvergunning wel is uitgegaan van de juiste stikstofemissies en is de vereiste belangenafweging op basis van artikel 5.4, eerste lid van de Wnb gebrekkig. Over deze uitspraak schreven we dit blogbericht. De Logt B.V. ging in hoger beroep, waarop de uitspraak van 21 januari 2021 betrekking heeft.

Intrekken van een natuurtoestemming

Een natuurtoestemming is geen rustig bezit. Er kunnen namelijk omstandigheden zijn die leiden tot aanpassing of intrekking van die vergunning op grond van artikel 5.4 Wnb. Artikel 5.4, eerste lid Wnb kent aan het bevoegd gezag een bevoegdheid toe een vergunning in te trekken. Daarvan kan het bevoegd gezag bijvoorbeeld gebruik maken als de gevolgen van een activiteit bij het verlenen van de natuurtoestemming goed zijn beoordeeld, maar naderhand toch een verslechtering of verstoring blijken mee te brengen. Ook kan dit het geval zijn als de beoordeling van de gevolgen van de activiteit bij de natuurtoestemming gebrekkig is geweest en de activiteit heeft geleid of dreigt te leiden tot een verslechtering of verstoring met significante gevolgen.

De Afdeling overweegt dat gebruikmaking van de intrekkingsbevoegdheid op grond van artikel 5.4, eerste lid Wnb moet plaatsvinden aan de hand van een afweging van de betrokken belangen. Tot die belangen behoort in het licht van de formele rechtskracht van de vergunning ook het belang van de rechtszekerheid voor de vergunninghouder.

Artikel 5.4, tweede lid Wnb bevat een verplichting voor het bevoegd gezag een vergunning in te trekken. Dat is het geval als die intrekking nodig is om verslechtering van habitattypen te voorkomen. Als de intrekking of wijziging van een natuurvergunning kan bijdragen aan het voorkomen van de dreigende achteruitgang van de natuurwaarden, kan dat een passende maatregel zijn. Uit de Wnb kan niet worden afgeleid dat alleen tot intrekking kan worden overgegaan als vaststaat dat intrekking de enige passende maatregel is om dreigende achteruitgang te voorkomen, aldus de Afdeling.

Wat in een specifiek geval een passende maatregel is, is aan het bevoegd gezag om te onderbouwen. Dat geldt ook hier, voor de situatie waarin GS beslist om niet in te trekken. Voor de motivering van die keuze is nodig dat het bevoegd gezag aannemelijk en inzichtelijk maakt met welke andere maatregelen dan intrekken of wijzigen van de natuurvergunning uitvoering wordt gegeven of zal worden gegeven aan de noodzakelijke reductie van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. De rechtszekerheid kan, aldus de Afdeling, bij de keuze voor passende maatregelen een rol spelen.

In de uitspraak komt ook de vraag aan de orde of de jarenlange leegstand invloed heeft op de beoordeling van een intrekkingsverzoek op grond van artikel 5.4, eerste lid, Wnb. De rechtbank vond van wel, maar de Afdeling gaat daar niet in mee: “Een verandering in de feitelijke emissie doordat er geen of minder vee wordt of kan worden gehouden of doordat het project niet wordt uitgevoerd zijn geen gewijzigde omstandigheden, die als die ten tijde van de vergunningverlening zouden hebben bestaan, hadden geleid tot het niet of onder andere voorwaarden verlenen van de vergunning.” Wel kan die omstandigheid een rol spelen bij de belangenafweging als zich een andere aanleiding voor intrekking voordoet op grond van artikel 5.4, eerste lid. Datzelfde geldt wanneer het bestuursorgaan de beoordelingsruimte invult die het heeft bij de toepassing van artikel 5.4, tweede lid.

Volgens de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat GS onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke andere passende maatregelen dan de intrekking of wijziging van de natuurvergunning zullen worden ingezet. De afwijzing van het verzoek om intrekking of wijziging van de natuurvergunning op grond van artikel 5.4, tweede lid, Wnb was dan ook inderdaad onvoldoende gemotiveerd. De uitspraak van de rechtbank bevestigt zij met verbetering van de gronden. GS zou dus nogmaals moeten beslissen op het verzoek tot intrekking van de natuurtoestemming van De Logt B.V. Maar de Afdeling constateert vervolgens dat het intrekken of wijzigen van de natuurtoestemming geen passende maatregel (meer) kan zijn. Dat heeft te maken met het kader van de vergunningplicht zoals dat sinds 1 januari 2020 geldt. Dat brengt ons op het tweede belangrijke onderdeel van de uitspraak.

Vergunningplicht project met enige gevolgen voor een Natura 2000-gebied

Erg helder en nuttig is het oordeel van de Afdeling over de vergunningplicht voor projecten die enige, maar geen significante gevolgen kunnen hebben. Op grond van de Wnb van voor 1 januari 2020 waren die projecten vergunningplichtig; daar bestond weinig discussie over. Na de wetswijziging van 1 januari 2020 veranderde dit. Artikel 2.7, tweede lid Wnb beperkt sindsdien de vergunningplicht tot projecten met mogelijke significante gevolgen. Volgens sommigen betekende deze wijziging een flinke inperking van de vergunningplicht. Zo zou bij interne saldering zonder toename van depositie geen vergunningplicht meer bestaan (zie daarover ons artikel in BR 2020/71). Ook in dit blogbericht wezen wij op de gevolgen van de wetswijziging voor de reikwijdte van de vergunningplicht. Bestuursorganen zagen echter tot nu toe geen aanleiding om hun beleid aan te passen aan de inperking van de vergunningplicht.

De Afdeling oordeelt op dit punt in de uitspraak van 20 januari 2021 als volgt: “Dat betekent dat de wijziging of uitbreiding van een bestaande activiteit die ten opzichte van de referentiesituatie niet leidt tot een toename van stikstofdepositie vanaf 1 januari 2020 niet vergunningplichtig is.“

Dit betekent ook dat – in het licht van de per 1 januari 2020 gewijzigde vergunningplicht – projecten die met intern salderen niet tot een toename van stikstofdepositie leiden niet langer vergunningplichtig zijn, aldus de Afdeling.

Over een vergunningplicht voor nieuwe projecten met enige, maar geen significante gevolgen spreekt de Afdeling zich niet in het bijzonder uit. Een dergelijk project lag ook niet voor in deze casus, dus dat is te begrijpen. Wij menen echter dat dat wel uit de wet en de uitspraak volgt. Dit baseren wij op het volgende citaat:

“Dit betekent dat er nu alleen nog een vergunningplicht bestaat voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben. De vergunningplicht voor projecten die enige maar geen significante gevolgen kunnen hebben is vervallen (= de verslechteringsvergunning). Er is niet voorzien in overgangsrecht.”

Voor De Logt betekent dat goed nieuws. De natuurtoestemming waarvan de intrekking is verzocht, is in 2013 terecht op basis van intern salderen verleend (een zgn. ‘verslechteringsvergunning’). In dergelijke situaties bestaat op dit moment dus geen vergunningplicht meer. Het vervallen van deze vergunningplicht betekent niet dat daardoor de natuurvergunning van De Logt is vervallen, maar het betekent wel dat de intrekking van die vergunning niet meer als passende maatregel kan worden geduid. De Afdeling laat dan ook de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand.

Afrondend

In dit blogbericht hebben wij kort de onderdelen in de uitspraak aangestipt die wat ons betreft het meest in het oog springen. Voor de praktijk is dit een nuttige uitspraak, omdat hiermee meer duidelijkheid is gegeven over twee hete hangijzers. Binnenkort volgt over de uitspraak een uitgebreidere annotatie van onze hand.