B

BEELDVORMING

Uitgaande van een onderverdeling in fasen van het proces van totstandkoming van een raadsbesluit in het dualistische tijdperk, is beeldvorming de eerste fase. In deze fase verzamelen de raadsleden informatie over een voorgelegd conceptraadsbesluit. Doel van deze fase is het komen tot optimale kennisvergaring over hetgeen is voorgelegd. Dit vergaren van kennis gebeurt per gemeente verschillend, al naar gelang de gemaakte afspraken en vastgelegde procedures. Belangrijk onderdeel van beeldvorming is het stellen van vragen in een openbare vergadering, waarbij niet ongebruikelijk is dat naast portefeuillehouder en ambtelijk adviseur ook bij het betreffende onderwerp betrokkenen deelnemen aan het gesprek.

Het staat de raad vrij om de vergadervorm in de fase van beeldvorming te gieten in een model dat het meest overeenkomst met zijn gedachten daaromtrent. Er is een juridische begrenzing: welke vorm ook wordt gekozen, de juridische grondslag is artikel 82 Gemeentewet. Aan de in dit artikel opgenomen vereisten zal moeten worden voldaan, inclusief openbaarheid van vergadering. In de fase van beeldvorming wordt (bewust) nog niets ‘gevonden’ in de zin dat er meningen en mogelijke opvattingen kenbaar worden gemaakt. Het ventileren van meningen en het voeren van het debat is bestemd voor de volgende fase: de meningsvormende fase.

BELANGHEBBENDE

Een belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Dat staat te lezen in artikel 1:2 Awb. Een bestuursorgaan is belanghebbende als een aan hem toevertrouwd belang in een besluit is betrokken. De status van belanghebbende is nodig om tegen een besluit beroep in te stellen bij de bestuursrechter. Sinds 2015 is duidelijk dat de gemeenteraad een zelfstandig recht van beroep heeft als een ander bestuursorgaan een besluit neemt dat gevolgen heeft voor de ruimtelijke ordening in de gemeente. Dit is bepaald door de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State in twee uitspraken. De eerste speelde zich af in de gemeente Lansingerland (ABRS 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1424), de tweede in de gemeente Borne (ABRS 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2816).

Wettelijk kader: artikelen 1:2 lid 2 en 6:13 Awb

Als de raad gebruik wil maken van zijn recht om beroep in te stellen, zal de raad in bepaalde situaties een zienswijze moeten indienen om in beroep ontvankelijk te zijn.Vanaf de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak d.d. 14 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:786) is de ontvankelijkheid in beroep in omgevingsrechtelijke zaken niet langer afhankelijk van het al dan niet ingediend hebben van een zienswijze.

BELEIDSREGELS

Hierin legt een bestuursorgaan vast, op welke wijze hij van zijn bevoegdheid gebruik maakt wanneer hij belangen afweegt, feiten vaststelt of een wettelijk voorschrift uitlegt. Het is de bevoegdheid van elk bestuursorgaan om beleidsregels vast te stellen. Als hij deze vaststelt, wordt wel van hem verwacht dat hij handelt conform deze beleidsregels. Op dit uitgangspunt maakt de wet een uitzondering: als in een concrete situatie de toepassing van een beleidsregel leidt tot een onevenredige uitkomst, moet de beleidsregel buiten toepassing worden gelaten.

Wettelijk kader: artikel 1:3 lid 4 en hoofdstuk 4.3 Algemene wet bestuursrecht

De raad stelt alleen beleidsregels vast als het om zijn eigen bevoegdheden gaat. Wanneer het college beleidsregels vaststelt, bijvoorbeeld op het gebied van handhaving, is de raad niet bevoegd om de inhoud ervan te wijzigen.

BELOFTE

Alvorens een raadslid, wethouder of burgemeester zijn functie gaat uitoefenen, legt hij naar eigen keuze een eed dan wel verklaring en belofte af. Bij het afleggen van de eed wordt God aangeroepen, bij het afleggen van de verklaring en belofte niet. Raadsleden hebben de keuze om de belofte in het Frysk uit te spreken, niet alleen in Fryslân, maar ook daarbuiten. Dit is geregeld in artikel 10 van de Wet gebruik Friese taal.

De tekst van de belofte ligt vast in de Gemeentewet. De eed kende ooit twee gedeelten: een zuiveringseed en een ambtseed. Met de zuiveringseed verklaarde het raadslid dat hij geen giften of beloften had gedaan om tot raadslid te worden gekozen. Met de ambtseed gaf het raadslid aan dat hij zijn taken als raadslid naar eer en geweten zal vervullen en de wetten zal naleven.

Wettelijk kader: artikel 14 Gemeentewet, artikel 10 Wet gebruik Friese taal

Met het afleggen van de belofte (of eed) belooft het raadslid in het openbaar ten overstaan van zijn kiezer dat hij de belangen van de gemeente (als geheel) zal vervullen en dat hij zich daarbij zal houden aan de wet. Meer impliciet spreekt het raadslid hierbij uit dat hij op integere wijze zijn taak als gekozene in het democratisch proces zal uitvoeren.

BEROEP

Tegen bepaalde besluiten kunnen belanghebbenden beroep instellen bij een onafhankelijke bestuursrechter. Dit kan de rechtbank zijn, maar ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Laatstgenoemde fungeert enerzijds als hogerberoepsrechter voor uitspraken van de bestuursrechter van de rechtbank, en anderzijds als eerste en enige instantie voor beroep dat wordt ingesteld tegen (bijvoorbeeld) een raadsbesluit tot vaststelling van een omgevingsplan. De termijn waarbinnen (hoger) beroep kan worden ingesteld bedraagt 6 weken.

Wettelijk kader: artikel 8:1 e.v. Algemene wet bestuursrecht

Tegen bepaalde raadsbesluiten is beroep en hoger beroep mogelijk. Voor dergelijke besluiten heeft de gemeenteraad de hoedanigheid van bestuursorgaan. Het besluit dat de raad in die hoedanigheid neemt zal moeten voldoen aan de voor bestuursorganen geldende algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De belangrijkste in dit verband zijn het zorgvuldigheidsbeginsel, het beginsel dat alle bij het te nemen besluit betrokken belangen kenbaar moeten worden afgewogen en het beginsel dat het besluit deugdelijk moet worden gemotiveerd. Dat de raad daarbij als politiek orgaan tot zijn besluitvorming komt is niet relevant voor de bestuursrechter.

BESLOTEN RAADSVERGADERING

De raad kan besluiten dat in beslotenheid wordt vergaderd. Hieraan gaat vooraf dat de voorzitter of ten minste een vijfde van het aantal raadsleden dat de presentielijst heeft getekend het nodig vindt dat ‘de deuren worden gesloten’, oftewel dat er zich geen publiek op de tribune bevindt. Pas als deze situatie is bereikt, kan de raad besluiten dat met gesloten deuren wordt vergaderd. Het kan dus gebeuren, dat de deuren worden gesloten omdat hetzij de voorzitter hetzij ten minste een vijfde van het aantal raadsleden dit nodig vinden, maar dat vervolgens er geen meerderheid in de raad is die met gesloten deuren wil vergaderen. In dat geval vindt er geen besloten raadsvergadering plaats.

Wettelijk kader: artikel 23 Gemeentewet. Volgens de schakelbepaling van artikel 82 lid 5 Gemeentewet zijn de regels over de besloten raadsvergadering ook van toepassing op de besloten raadscommissievergadering.

Op het verhandelde in een besloten raads- of commissievergadering geldt automatisch een verplichting tot geheimhouding. Hiervoor moet de raad dus geen apart besluit te nemen. Van een besloten raadsvergadering moet een afzonderlijk verslag worden opgemaakt.

BESLUITVORMING

De fase van besluitvorming is de derde, tevens laatste, fase van het dualistische besluitvormingsproces. Deze fase moet zich verplicht voltrekken in de juridische setting van een raadsvergadering. De burgemeester zit voor en de bepalingen uit Gemeentewet en Reglement van Orde met betrekking tot raadsvergaderingen zijn van toepassing.

Het Reglement van Orde bevat ook bepalingen over de fase van besluitvorming. Deze bepalingen mogen niet strijdig zijn met de bepalingen die de Gemeentewet hierover bevat.

BESTUURSCOMMISSIE

De raad, het college en de burgemeester hebben de mogelijkheid om een commissie in te stellen die wordt belast met de uitoefening van één of meer van hun bevoegdheden. Voordeel van het instellen van een dergelijke bestuurscommissie is dat het oorspronkelijk bevoegd orgaan wordt ontlast, en dat de besluitvorming sneller en effectiever kan plaatsvinden. De overdracht van de betreffende bevoegdheden gaat via de weg van delegatie. Een mandaatconstructie is daarnaast ook mogelijk. Evenals dit voor een raadscommissie geldt, moet een bestuurscommissie in openbaarheid vergaderen, met openbare aankondiging en terinzagelegging van de agenda.

Wettelijk kader: artikel 83 Gemeentewet

Nadat de raad een bestuurscommissie heeft ingesteld en er één of meer bevoegdheden aan zijn overgedragen, kan de raad de desbetreffende bevoegdheden niet meer zelf uitoefenen. Als de raad dit bezwaarlijk vindt, kan de raad besluiten om beleidsregels vast te stellen die de bestuurscommissie in acht moet nemen als hij zijn gedelegeerde bevoegdheid uitoefent. Het is niet mogelijk, dat de raad een bestuurscommissie instelt waaraan collegebevoegdheden worden overgedragen en andersom.

BESTUURSORGAAN

Persoon of orgaan dat aan de wet één of meer bevoegdheden ontleent. Het Nederlandse staats- en bestuursrecht kent een gesloten stelsel van bestuursorganen. Een wet in formele zin stelt bestuursorganen in. In de Awb wordt onderscheid gemaakt tussen A-organen en B-organen. Gemeentelijke A-organen zijn de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester. Gemeentelijke B-organen zijn de heffingsambtenaar en de leerplichtambtenaar. Belangrijkste verschil tussen A- en B-organen wordt gevormd door het feit dat een A-orgaan over een veelheid aan bevoegdheden beschikt, terwijl een B-orgaan in de regel één of enkele bevoegdheden heeft.

Wettelijk kader: artikel 1:1 Algemene wet bestuursrecht

Een wethouder is geen bestuursorgaan, daar deze staatsrechtelijk gezien deel uitmaakt van het college, en het Gemeenterecht is gebaseerd op het uitgangspunt van collegiaal bestuur. Een ambtenaar die aan de wet een bevoegdheid ontleend is voor de uitoefening van die bevoegdheid zelfstandig verantwoordelijk. Het bestuursorgaan onder wiens verantwoordelijkheid deze ambtenaar zijn werkzaamheden uitoefent kan evenwel (bindende) aanwijzingen geven omtrent de wijze waarop deze ambtenaar gebruik maakt van zijn bevoegdheid.

BEZWAAR

De Awb heeft de weg geopend van het indienen van bezwaar tegen bepaalde soorten besluiten. Belanghebbenden kunnen door het indienen van een bezwaarschrift bij het orgaan dat een hen onwelgevoeglijk besluit heeft genomen proberen het bestuursorgaan op andere gedachten te brengen. De termijn voor het indienen van het bezwaar is 6 weken. Het bestuursorgaan wiens besluit wordt bestreden moet eerst een zogeheten ontvankelijkheidstoets uitvoeren en daarna dat besluit in heroverweging nemen. Het kan zijn dat die heroverweging leidt tot een ander inzicht. Dan moet het bestuursorgaan een nieuw besluit nemen dat in de plaats treedt van het bestreden besluit.

Wettelijk kader: artikel 7:1 e.v. Algemene wet bestuursrecht

Voor het indienen van een bezwaarschrift mag geen geld in rekening worden gebracht. Ook is er geen verplichting tot het inhuren van een advocaat door de bezwaarmaker. Er is dus geen financiële drempel. Hoofdregel is dat de bezwaarmaker en eventuele andere belanghebbenden moeten worden gehoord alvorens op het bezwaar wordt beslist. Dit horen kan worden opgedragen aan een onafhankelijke commissie bezwaarschriften. Bezwaarschriften betreffen in verreweg de meeste gevallen besluiten van het college. Maar ook raadsbesluiten kunnen voorwerp van bezwaar zijn. Denk hierbij aan het vestigen van een voorkeursrecht op grond van de Omgevingswet.

BEZWAARSCHRIFTCOMMISSIE

De Awb bepaalt dat de indiener van een bezwaarschrift en eventuele andere belanghebbenden worden gehoord voordat een beslissing op bezwaar wordt genomen. Dit geldt dus ook ingeval een bezwaarschrift wordt ingediend tegen een besluit van de gemeenteraad waartegen bezwaar en beroep openstaat. Er zijn verschillende mogelijkheden voor het organiseren en inrichten van dit horen. Eén hiervan is het instellen van een commissie bezwaarschriften met (in elk geval) een extern voorzitter.

Wettelijk kader: artikelen 7:5 en 7:13 Awb, artikel 84 Gemeentewet

Wanneer de raad ervoor kiest, een bezwaarschriftcommissie in te stellen, dan zal de raad hier zelf een besluit over moeten nemen. Er kan dus niet worden ‘meegelift’ met de bezwaarschriftcommissie die het college heeft ingesteld. Op grond van artikel 84 Gemeentewet stelt elk gemeentelijk bestuursorgaan namelijk zelf zijn commissie bezwaarschriften in. Praktisch is, dat raad, college en burgemeester gezamenlijk besluiten tot het instellen van één commissie bezwaarschriften die werkzaam zal zijn voor deze bestuursorganen.

BURGEMEESTER

Door de Kroon benoemde ambtsdrager die o.m. voorzitter is van college en gemeenteraad. Als voorzitter van het college heeft de burgemeester stemrecht, als voorzitter van de gemeenteraad niet. In de raadsvergadering heeft de burgemeester wel een raadgevende stem. De burgemeester is ook eenhoofdig bestuursorgaan, en wel op de aandachtsvelden openbare orde, evenementen en horeca. De burgemeester wordt gezien als eerste representant van gemeente en gemeentebestuur. Hij wordt benoemd en herbenoemd op aanbeveling van de gemeenteraad, steeds voor een periode van 6 jaar. Voor een waarnemend burgemeester geldt dat deze wordt benoemd door de Commissaris van de Koning als deze dit in het belang van de gemeente nodig oordeelt. De periode van waarneming wordt door de Commissaris bepaald.

Wettelijk kader: artikel 61 e.v. en 78 Gemeentewet

De burgemeester is voor (voortzetting van) zijn functioneren voor een belangrijk deel afhankelijk van het oordeel van de gemeenteraad. De raad doet niet alleen een aanbeveling voorafgaand aan zijn benoeming, maar ook voor de herbenoeming is de burgemeester van het oordeel van de raad afhankelijk. Tussentijds kan de raad een aanbeveling tot ontslag van de burgemeester aan de minister sturen als er sprake is van een verstoorde verhouding tussen de raad en de burgemeester.

BURGERINITIATIEF

De gemeenteraad kan besluiten, burgers onder door de raad te stellen randvoorwaarden het recht te geven de raad een voorstel voor te leggen waarover de raad een besluit dient te nemen. Het college staat, als de raad daarvoor kiest, buitenspel. Het college zal het door de raad te nemen besluit wel loyaal moeten uitvoeren. Het burgerinitiatief is te zien als een ultieme uitwerking van het betrekken van de bevolking bij het gemeentebestuur. Een burgerinitiatief kan alleen betrekking hebben op één van de wettelijke bevoegdheden van de gemeenteraad.

Het instrument ‘burgerinitiatief’ kent geen wettelijke basis. De raad kiest hier uit eigen vrije wil voor, en is geheel vrij, uiteraard binnen de grenzen van de wet, om zelf criteria, randvoorwaarden en procedures vast te stellen.

BURGERRAADSLID

Degenen die niet zijn gekozen maar wel een bijdrage leveren aan het werk van de gekozen raadsleden, zijn juridisch gezien lid van een artikel 82-commissie, niet zijnde raadslid. In de praktijk wordt een veelheid van aanduidingen gehanteerd: burgerraadslid, duo-raadslid, plaatsvervangend raadslid, opvolgend raadslid, et cetera.

Duidelijk moet zijn, dat deze personen elke democratische legitimering ontberen. Zij verschillen staatsrechtelijk ‘per definitie’ van het raadslid, los van de grote waardering die zij verdienen voor hun inzet. Met dit principiële verschil moet een gemeenteraad rekening houden bij het inrichten van zijn proces om te komen tot een raadsbesluit.

Wettelijk kader: artikel 82 Gemeentewet

Het stellen van informerende vragen in de beeldvormende fase is bij uitstek een handeling die past in een artikel 82-commissie. Dit kan om die reden worden toevertrouwd aan het commissielid niet zijnde raadslid. Het voeren van het debat en alles wat daar politiek omheen komt kijken zou echter moeten worden voorbehouden aan de gekozen raadsleden. Om democratisch – legitieme overwegingen verdient het aanbeveling om de verhouding (gekozen) raadslid – (niet gekozen) commissielid qua getalsmatige verdeling in het voordeel van het raadslid te laten zijn.