De personen- en onderdelenfuik herzien. Ruimere toegang tot de bestuursrechter bij omgevingsrechtelijke besluiten

Wat vooraf ging

De aanvankelijke aanleiding voor bovengenoemde rechtsvraag deed zich voor nadat het college van B&W van de gemeente Echt-Susteren in 2017 een omgevingsvergunning verleende voor de realisatie van onder andere een nieuwe stal voor 855 zeugen. Daartegen stelden een dierenarts en drie milieuorganisaties (waaronder Varkens in Nood) beroep in bij de rechter. Door B&W werd betoogd dat zij niet-ontvankelijk waren in hun beroep, nu zij tijdens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure die op de aanvraag van deze omgevingsvergunning van toepassing was geen zienswijze hadden ingediend. De rechtbank Limburg vroeg zich af of deze Nederlandse praktijk van de ‘personenfuik’ op basis van artikel 6:13 van de Awb, in strijd is met (onder meer) het Verdrag van Aarhus die de toegang tot de rechter bij milieuaangelegenheden regelt, en besloot de kwestie met prejudiciële vragen voor te leggen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. In die procedure heeft Advocaat-Generaal Bobek een conclusie genomen (lees hierover meer in ons eerdere blog) en het Hof wees vervolgens op 14 januari 2021 het Varkens in Nood-arrest. In dit arrest oordeelt het Hof dat artikel 6:13 Awb in strijd is met artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus voor zover het niet-gouvernementele organisaties betreft die deel uitmaken van “het betrokken publiek”, waaronder ook milieuorganisaties vallen, en dat artikel 9, lid 3, van dat verdrag zich er tegen verzet dat niet-belanghebbenden geen toegang tot de rechter kunnen hebben om zich te beroepen op ruimere rechten op inspraak in het besluitvormingsproces die door het nationale milieurecht van een lidstaat worden verleend.

Aanleiding Afdelingsuitspraak

Op 14 april jl. deed de Afdeling als direct gevolg van dit arrest een uitspraak over artikel 6:13 Awb in relatie tot het Verdrag van Aarhus. Aanleiding voor de Afdelingsuitspraak vormde het in 2019 ingestelde beroep van bewoners van de gemeente Almelo tegen het door de gemeenteraad vastgestelde bestemmingsplan ‘Haghoek Rosarium Westeres.’ Nu de betreffende bewoners tegen het ontwerpplan geen zienswijzen naar voren hadden gebracht stond artikel 6:13 Awb hen er volgens de raad aan in de weg op te komen tegen aangebrachte wijzigingen ten opzichte van het ontwerpplan. Onder verwijzing van het Varkens in Nood-arrest betogen de bewoners echter dat artikel 6:13 Awb in zoverre buiten toepassing had moet blijven en zij in hun beroep ontvankelijk hadden moeten worden verklaard. De Afdeling overwoog daarover het volgende.

Oordeel Afdeling

Allereerst leidt de Afdeling uit de bewoordingen van het arrest af dat het oordeel van het Hof over toegang tot de rechter bij Aarhus-besluiten niet alleen geldt voor non-gouvernementele organisaties, maar voor “het betrokken publiek” in het algemeen. Dit laat zich vertalen tot alle belanghebbenden die beroep willen instellen tegen een Aarhus-besluit. Voor deze hele groep mag het recht om beroep in te stellen niet afhankelijk worden gesteld van deelname aan de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb.

Vervolgens geeft de Afdeling nog een tweede belangrijke opheldering, namelijk dat dit niet alleen geldt voor het beroepsrecht als zodanig maar ook voor de – tot dusver in de rechtspraak toegepaste – zogenoemde onderdelentrechter (ook wel onderdelenfuik). De onderdelentrechter uit art. 6:13 Awb houdt in dat een bestuursrechtelijk besluit van een bestuursorgaan in verschillende onderdelen kan worden opgedeeld en bestreden, wat tot gevolg heeft dat gronden die in de beroepsfase worden aangevoerd en zien op onderdelen die in de zienswijzefase niet naar voren zijn gebracht, door de rechter buiten beschouwing gelaten worden. De Afdeling bepaalt nu dat voor Aarhus-besluiten die met toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure tot stand zijn gekomen en die uit verschillende onderdelen bestaan, die onderdelen niet langer bepalend zijn voor de vraag welke beroepsgronden mogen worden aangevoerd. Dat is een voor de rechtspraktijk belangrijke nuance van de onderdelenfuik uit artikel 6:13 Awb. In de tussentijd – na het arrest van het Hof en voordat de Afdeling met haar einduitspraak kwam – hanteerde de rechtbank Gelderland in een uitspraak van 25 februari 2021 overigens al eenzelfde lijn.

De Afdeling benadrukt daarbij dat de geconstateerde strijdigheid van 6:13 Awb met van het Verdrag van Aarhus (specifiek artikel 9, tweede lid) een aanpassing van artikel 6:13 Awb noodzakelijk maakt. Met haar uitspraak beoogt de Afdeling een oplossing te bieden totdat deze wetswijziging is doorgevoerd. In die tussenliggende tijd is volgens de Afdeling een grote mate van soepelheid op zijn plaats waar het gaat om de beoordeling van de ontvankelijkheid in vergelijkbare kwesties.

De Afdeling gaat in haar uitspraak overigens niet in op de vraag of een niet-belanghebbende die in de ontwerpfase van een besluit een zienswijze heeft ingediend, gelet op artikel 9 lid 3 van het Verdrag van Aarhus, de toegang tot de bestuursrechter geweigerd mag worden. De voorzieningenrechter van de Afdeling zag onlangs aanleiding om in een dergelijk geval op voorhand uit te gaan van de ontvankelijkheid van het beroep van de verzoeker. Het is afwachten of de Afdeling deze lijn in een uitspraak in bodemprocedure zal bevestigen.

Wat moet onder een Aarhus-besluit worden verstaan?

Om het toepasselijke procedurele regime vast te kunnen stellen en op basis daarvan te beoordelen of een beroep van een belanghebbende ontvankelijk is, moet eerst worden beoordeeld of het aangevochten besluit onder het bereik van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus valt. De Afdeling geeft aan dat dit toepassingsbereik niet gemakkelijk is af te bakenen. Aarhus-besluiten zijn in ieder geval besluiten over het al dan niet toestaan van activiteiten vermeld in bijlage I bij het verdrag van Aarhus, en besluiten over niet in bijlage I vermelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben. Nu de exacte invulling hiervan volgens de Afdeling een inhoudelijke beoordeling vergt die complex is en daarom voor de rechtspraak in de praktijk tot onwerkbare situaties kan leiden – te meer omdat voorstelbaar is dat bij bepaalde typen besluiten, zoals besluiten tot vaststelling van ruimtelijke plannen, sommige onderdelen wel en sommige onderdelen niet onder de werkingssfeer van artikel 6 van het verdrag vallen − besluit de Afdeling tot een ruimhartige uitleg van het verdrag. De Afdeling overweegt daarom dat in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, artikel 6:13 van de Awb niet aan belanghebbenden kan worden tegengeworpen. Op die wijze wordt voorkomen dat de uit het verdrag voorvloeiende rechtsbescherming een te beperkte invulling krijgt.

De vraag naar de reikwijdte artikel 6 van het verdrag had zich in de tussentijd overigens al voorgedaan in een uitspraak van 25 februari 2021 van de rechtbank Oost-Brabant. Hier oordeelde de rechter dat het bestreden besluit niet zag op een activiteit in de zin van het verdrag van Aarhus en ook niet op een activiteit met aanzienlijk effect op het milieu. Het ging in dit geval om een omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van panden, interne verbouwing, het aanpassen van de termijn voor tijdelijke bouwbruggen en het realiseren van tijdelijke parkeerplaatsen. De rechtbank Zeeland-West-Brabant oordeelde in een uitspraak van 26 maart 2021 daarentegen dat een omgevingsvergunning wel onder de werkingssfeer van het verdrag van Aarhus viel. Hier ging het om het bouwen van een kampeerhuisje met mogelijke significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied.

De Afdeling geeft in haar einduitspraak een toelichting op wat als omgevingsrechtelijke zaken moeten worden beschouwd. Daarbij gaat het in elk geval, maar niet alleen om zaken over besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingenwet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening. Dat zijn ongeveer alle omgevingsrechtelijke besluiten, waarmee dus zekerheidshalve een meer dan voldoende ruime uitleg aan het verdrag wordt gegeven. Het woord is nu aan de wetgever, waarbij het afwachten is of ook die zo’n ruime uitleg zal gaan hanteren.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:786). De volledige uitspraak van het Hof is hier raadpleegbaar (ECLI:EU:C:2021:7). Lees hier de conclusie van de Advocaat-Generaal van 2 juli 2020 (ECLI:EU:C:2020:514) en hier de bodemzaak waarin de Rechtbank Limburg prejudiciële vragen stelt (ECLI:NL:RBLIM:2018:12159).

Door Hans Besselink, Marije van Mannekes en Rosa Langeveld