Geen zienswijze ingediend? Beroep van belanghebbende tegen omgevingsrechtelijk besluit is toch ontvankelijk

Deze lijn geldt – in afwachting van actie van de wetgever – niet alleen voor Aarhusbesluiten, maar voor alle besluiten waarop de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is en die wordt genomen op grond van Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingenwet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening. Kortom, deze lijn beslaat de gehele linie van het omgevingsrecht: van een besluit over de bouw van een kernreactor tot de bouw van een woning in strijd met het bestemmingsplan.

Voorgeschiedenis: het arrest Varkens in Nood

De zaak kent een ruime voorgeschiedenis. Eind 2018 stelde de rechtbank Limburg prejudiciële vragen aan het Hof over de houdbaarheid van onder meer artikel 6:13 Awb in het licht van het Verdrag van Aarhus (zie hierover ons blog en eerdere bericht over de conclusie van Advocaat-Generaal Bobek in deze zaak). Op 14 januari 2021 volgde het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (“Hof”). Dat arrest bevat oordelen die belangrijk zijn voor de toepassing van het Nederlands bestuursprocesrecht op besluiten die onder het Verdrag van Aarhus vallen (“Aarhus-besluit”).

Kort samengevat oordeelde het Hof dat de deelname aan de inspraakprocedure voor een non-gouvernementele organisatie, die onderdeel is van het betrokken publiek, (oftewel: belanghebbenden) geen voorwaarde mag zijn om toegang te krijgen tot de rechter over een Aarhus-besluit. Met andere woorden: ook als je geen zienswijze hebt ingediend, moet de bestuursrechter een beroep tegen een Aarhus-besluit in behandeling nemen. Voor een nadere uiteenzetting en analyse van de inhoud van het arrest verwijzen wij naar ons eerdere blog. Daarin gaan wij ook in op de strekking en consequenties daarvan.

Voor de praktijk was een belangrijke vraag die overbleef: voor wie en voor welke besluiten geldt de regel uit het Varkens in Nood-arrest precies? Op die vraag geeft de Afdeling nu antwoord. Het geldt in ieder geval voor alle belanghebbenden. En het geldt – voorlopig – voor alle besluiten die zijn gebaseerd op wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening, voor zover de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is.

Wat speelde er in deze zaak?

Het draait hier om een bestemmingsplan van de Almelose gemeenteraad. Een aantal inwoners dient beroep in. De raad van Almelo stelt zich op het standpunt dat het beroep van meerdere appellanten niet-ontvankelijk is. Zij hebben namelijk geen zienswijze ingediend tegen het ontwerpbestemmingsplan. Appellanten zien dat anders en beroepen zich daarbij op het arrest van het Hof van Justitie: het niet indienen van zienswijzen staat niet in de weg aan een ontvankelijk beroep.

Hoe oordeelt de Afdeling?

De Afdeling volgt appellanten en besluit omwille van de rechtszekerheid – in afwachting van wetgeving – tot een ruimhartige toepassing van de lijn uit het Varkens in Nood-arrest.

Voor wie geldt de regel uit het Varkens in Nood-arrest?

De appellant in het Varkens in Nood-arrest was een non-gouvernementele organisatie. Maar de Afdeling stelt in bovenstaande uitspraak vast dat het oordeel van het Hof over de toegang tot de rechter niet beperkt is tot non-gouvernementele organisaties, maar ziet op het in het Verdrag van Aarhus gedefinieerde ‘betrokken publiek’. De Afdeling concludeert dat “in ieder geval het recht van belanghebbenden” om beroep in te stellen niet afhankelijk mag worden gesteld van deelname aan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb). Dat geldt bovendien niet alleen voor het beroepsrecht als zodanig maar ook voor de zogenoemde onderdelentrechter.

Om welke besluiten gaat het?

In verband met strijd met het Verdrag van Aarhus kan artikel 6:13 Awb dus niet worden tegengeworpen aan belanghebbenden die geen zienswijze hebben ingediend. Maar dan moet eerst vastgesteld worden dat het beroep zich ook daadwerkelijk richt tegen een Aarhus-besluit. En dat is lang niet altijd even makkelijk, zo blijkt.

Er zijn kort gezegd twee categorieën Aarhus-besluiten. In de eerste categorie vallen voornamelijk besluiten over activiteiten in de sfeer van ruimtelijke plannen en vergunningen waarvoor een milieueffectrapport (“MER”) of MER-beoordeling moet worden gemaakt. Of zo’n verplichting bestaat hangt vaak af van meerdere concrete omstandigheden van het geval. Onder de tweede categorie Aarhus-besluiten vallen andere besluiten over activiteiten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Hierbij kan het, aldus de Afdeling, gaan om besluiten waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt vanwege de ligging nabij een Natura 2000-gebied of om besluiten waarbij een voortoets moet worden verricht om gevolgen voor een Natura 2000-gebied in kaart te brengen.

Waarom oordeelt de Afdeling nu dat de rechtsregel uit het Varkens in Nood arrest op alle milieu- en ruimtelijke ordeningsbesluiten ziet?

Al met al valt het toepassingsbereik van het Verdrag van Aarhus niet zo makkelijk op voorhand af te bakenen. Om te voorkomen dat onduidelijkheid blijft bestaan over wanneer artikel 6:13 Awb wel en wanneer dat artikel níet kan worden tegengeworpen aan belanghebbenden, komt de Afdeling tot een uitkomst die voor de rechtspraktijk duidelijkheid biedt.

Die houdt in dat in alle gevallen waarin in milieu- en ruimtelijke ordeningszaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, artikel 6:13 van de Awb niet langer wordt tegengeworpen aan belanghebbenden. Het gaat daarbij in ieder geval om de besluiten op grond van de wetten die wij hierboven al noemden.

Met de ruimhartige toepassing wil de Afdeling voorkomen dat het recht op toegang tot de rechter een te beperkte invulling krijgt. Maar de Afdeling laat niet na om te benadrukken dat het aan de wetgever is om met een oplossing te komen.

Wat betekent deze uitspraak voor de praktijk?

Allereerst brengt deze uitspraak duidelijkheid. Na het Varkens in Nood-arrest was het soms lastig te bepalen in welke gevallen belanghebbenden niet-ontvankelijk (kunnen) worden verklaard in hun beroep als zij geen zienswijzen hebben ingediend. Dat is nu duidelijk: belanghebbenden bij milieu- en ruimtelijke ordeningsbesluiten mogen beroep instellen bij de rechter, ook als zij geen zienswijze hebben ingediend tegen een ontwerp. Deze heldere lijn voorkomt discussies en procedures over ontvankelijkheid. De rechtspraktijk is daarbij gebaat.

Aan de andere kant maakt deze uitspraak het verloop van de ontwikkeling van meer projecten minder voorspelbaar. Pas als de beroepstermijn tegen een besluit verstreken is, weten initiatiefnemers en bestuursorganen nu zeker dat een procedure uitblijft. Daarbij gaat het niet alleen om projecten met mogelijk aanzienlijke milieugevolgen, maar op basis van de bovenstaande uitspraak ook om besluiten die minder of niet milieubelastend zijn.

Van belang is ten slotte dat het in deze zaak ging om een procedure in eerste en enige aanleg. Of de uitkomst hetzelfde zou zijn als sprake is van een hoger beroepsprocedure tegen een uitspraak van de rechtbank die dateert van voor het Varkens in Nood arrest (of misschien van voor deze uitspraak), is zeer de vraag.

Hoe dan ook is nu de wetgever aan zet. De Afdeling roept de wetgever expliciet op om in actie te komen. Wij houden nauwlettend in de gaten hoe de wetgever om zal gaan met de gevolgen van het Varkens in Nood-arrest en de bovenstaande uitspraak.

Meer weten? Recent publiceerden wij een aantal andere blogs over het Varkens in Nood-arrest en uitspraken die daarmee te maken hebben. Zie die blogs hier, hier en hier.