Weet waar de klepel hangt: hoe kun je klokgelui reguleren?

Feitelijke achtergrond en procesverloop

Wat speelde er precies? De Hersteld Hervormde Gemeente Tholen (hierna: de “Hersteld Hervormde Gemeente”) heeft voor het bouwen van een kerkgebouw en het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan een omgevingsvergunning aangevraagd. Op 5 februari 2019 heeft het college van B&W van de gemeente Tholen (hierna: het “college”) deze omgevingsvergunning met toepassing van een buitenplanse afwijking verleend. Daaraan heeft het college het volgende voorschrift verbonden:

“Het gebruik van het kerkgebouw is toegestaan onder de voorwaarde dat een goed woon- en leefklimaat voor de omgeving gegarandeerd is en blijft. In paragraaf 5.5 van de ruimtelijke onderbouwing is ten aanzien van het aspect milieuzonering geconcludeerd dat dit geen belemmering vormt voor de uitvoerbaarheid van dit plan. Bij het aanbrengen van een luidklok in de toekomst moet middels een akoestisch onderzoek worden aangetoond dat de geldende geluidsnormen voor het gebiedstype rustige woonwijk uit de VNG-uitgave ‘Bedrijven en Milieuzonering’ niet worden overschreden zodat een goed woon- en leefklimaat gehandhaafd blijft.”

Met dit voorschrift kan de Hersteld Hervormde Gemeente zich niet verenigen, waarna een beroepsprocedure volgt bij de rechtbank. Daarin stelt de Hersteld Hervormde gemeente zich op het standpunt dat het geluidvoorschrift een beperking betekent van haar vrijheid van godsdienst en verzoekt de rechtbank het voorschrift te vernietigen.

De rechtbank verklaart het beroep gegrond om de volgende redenen. Volgens de rechtbank moet het klokgelui om kerkgangers op te roepen voor de dienst, worden aangemerkt als een door artikel 6 Gw beschermde uiting tot het belijden van godsdienst. Het college heeft met het voorschrift een te vergaande beperking gegeven aan het toekomstige klokgelui. De rechtbank overweegt daarbij dat de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit niet gelden voor (kort gezegd) een oproep tot geloofsbelijdenis[1], en dat de door het college opgelegde normen nog verder gingen dan het Activiteitenbesluit. De rechtbank vernietigt echter niet alleen het geluidvoorschrift, maar de gehele omgevingsvergunning. Het college had namelijk ter zitting aangegeven dat de vergunning niet zou zijn verleend zonder het bestreden voorschrift. Het college krijgt van de rechtbank de opdracht om opnieuw over de aanvraag te beslissen.

Tegen de uitspraak van de rechtbank gaat de Hersteld Hervormde Gemeente in hoger beroep. De rechtbank heeft volgens haar ten onrechte de gehele omgevingsvergunning vernietigd (in plaats van slechts het voorschrift) en het college opgedragen opnieuw op de aanvraag te beslissen. Het college heeft op zijn beurt incidenteel hoger beroep ingesteld. Daarbij is relevant dat het college van mening is dat het voorschrift noodzakelijk is ter verzekering van een goede ruimtelijke ordening. Het voorschrift dient ter voorkoming van excessief klokgelui en de daarmee gepaard gaande onevenredige inbreuk op het woon- en leefklimaat van omwonenden. Het college betoogt verder dat het geluidvoorschrift geen onevenredige inperking van de vrijheid van godsdienst is en dat inmenging in een grondrecht mogelijk is als de mate van inmenging evenredig is aan het daarmee te dienen doel.

Overwegingen van de Afdeling

De Afdeling begint met het uiteenzetten van het juridisch kader. De voor deze zaak relevante bepalingen zijn artikel 6 Gw, artikel 9 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EHRM), artikel 10 van de Wet openbare manifestaties (WOM) en artikel 2.18, eerste lid en onder c, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit). Vervolgens overweegt de Afdeling dat er verschillende vormen van klokgelui zijn te onderscheiden, namelijk: (i) regulier religieus klokgelui, (ii) excessief religieus klokgelui en (iii) niet-religieus klokgelui. De bescherming van artikel 6 Gw is verschillend voor deze drie categorieën klokgelui.

Regulier religieus klokgelui

De Afdeling overweegt dat regulier religieus klokgelui valt binnen de reikwijdte van artikel 6 Gw. Dit betekent dat beperking daarvan – gelet op de grondwettelijke beperkingssystematiek – moet zijn te herleiden tot dat grondwetsartikel. Met andere woorden: er moet een specifieke wet in formele zin zijn die is bedoeld om deze vorm van godsdienstuitoefening te beperken. Volgens de Afdeling heeft de in artikel 10, tweede volzin, van de Wom[2] omschreven bevoegdheid niet te gelden als een delegatiegrondslag om het grondrecht in artikel 6 Gw te beperken. Een en ander heeft tot gevolg dat regulier religieus klokgelui niét op gemeentelijk niveau mag worden beperkt.

Excessief religieus klokgelui

In tegenstelling tot regulier religieus klokgelui, valt excessief religieus klokgelui niet binnen de reikwijdte van de vrijheid van godsdienst. Maar wat maakt religieus klokgelui excessief? Daaronder wordt volgens de Afdeling verstaan: “klokgelui dat vanwege de duur, het geluidsniveau of het tijdstip redelijkerwijs niet meer als uitoefening van een door artikel 6 van de Grondwet beschermde handeling kan worden gezien.”

Excessief religieus klokgelui kan dus wel in een gemeentelijke verordening worden gereguleerd. In dat kader merkt de Afdeling op dat die gemeentelijke verordening kan zijn geïnspireerd door artikel 10 van de Wom, maar haar wettelijke grondslag vindt in de algemene, verordenende bevoegdheid van de raad op grond van de Gemeentewet.

In een eerdere uitspraak heeft de Afdeling al bepaald dat de vrijheid van de raad om dit onderwerp te reguleren niet onbegrensd is. De regels mogen er niet toe leiden dat er geen gebruik van betekenis om de klok te luiden meer resteert. Dat zou een beperking van de vrijheid van godsdienst zijn.[3]

Niet-religieus klokgelui

Naast religieus klokgelui, bestaat er ook niet-religieus klokgelui. Neem bijvoorbeeld de klokken van de Martinitoren die weleens de intro van de welbekende Game of Thrones-serie luiden (voor de kenners). Of het aangeven van de tijd. Dit soort klokgelui valt ook niet onder de reikwijdte van de vrijheid van godsdienst en evenmin onder artikel 10 van de Wom. Laatstgenoemd artikel ziet namelijk alleen op religieus geïnspireerd klokgelui.

Kort samengevat, betekent het voorgaande dat artikel 6 Gw er niet aan in de weg staat dat het college excessief religieus klokgelui (categorie ii) of niet-religieus klokgelui (categorie iii) bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning betrekt. De gemeenteraad mag deze soorten klokgelui ook (binnen bepaalde grenzen) regelen in een gemeentelijke verordening.

Onderscheid bestaande situatie en nieuw situatie

Met de hiervoor genoemde soorten klokgelui zijn we er echter nog niet. De Afdeling overweegt verder dat er ook een onderscheid moet worden gemaakt tussen een bestaande situatie, waarin reeds een kerk met klok bestemd of aanwezig is, en een nieuwe situatie, waarin het gaat om een nieuw te bouwen kerkgebouw.

Het college heeft bij de aanvraag voor het in afwijking van het bestemmingsplan oprichten van een kerkgebouw ruimere mogelijkheden om klokgelui te reguleren dan bij bestaande kerkgebouwen. Het verschil is erin gelegen dat bij een bestaand kerkgebouw de ruimtelijke afweging al heeft plaatsgevonden. Als daar religieus klokgelui (categorie i) plaatsvindt, kan het college daar geen beperkingen aan stellen zonder in strijd te komen met artikel 6 Gw. Dit betekent overigens ook dat als er op een later moment een klok in een reeds bestaande kerk wordt aangebracht, het klokgelui niet meer kan worden beperkt. Zelfs niet als voor het aanbrengen van de klok een omgevingsvergunning nodig zou zijn. Gaat het echter om de oprichting van een nieuw kerkgebouw, dan is het college bevoegd om zo’n vergunning te weigeren indien de te verwachten overlast voor omwonenden (vanwege het klokgelui), een kerkgebouw ter plaatse onaanvaardbaar maakt.

Het vorenstaande betekent dat het college ingeval sprake is van nieuw te bouwen kerkgebouw, het college de mate van overlast als gevolg van regulier religieus klokgelui mag betrekken bij de afweging of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Dit geldt overigens ook voor de bestemmingsplanwetgever. Die weigering komt pas in strijd met de vrijheid van godsdienst als de weigering tot gevolg heeft, dat er op geen enkele locatie voor de geloofsgemeenschap een mogelijkheid zou bestaan om gezamenlijk het geloof te belijden.

Oordeel: het voorschrift kan niet in stand blijven

Uiteindelijk oordeelt de Afdeling dat het college in het kader van een goede ruimtelijke ordening met het oog op het regulier gebruik van de kerk een geluidvoorschrift aan de vergunning heeft kunnen verbinden. Het college moet er namelijk van uit gaan dat wanneer de kerk eenmaal is gebouwd, regulier religieus klokgelui zonder beperkingen ter plekke is toegestaan. Daarom moet het college bij de planologische vergunning bezien of regulier religieus klokgelui op de betreffende locatie ruimtelijk aanvaardbaar is.

Ten aanzien van het incidenteel hoger beroep van het college, oordeelt de Afdeling als volgt. Het college heeft bij het geluidvoorschrift aansluiting gezocht bij de toetsingssystematiek in de brochure “Bedrijven en milieuzonering” van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG-brochure). Naar het oordeel van de Afdeling kon het college op zichzelf aansluiting zoeken bij deze brochure. Maar in dit geval biedt het geluidvoorschrift, verbonden aan de omgevingsvergunning, geen duidelijkheid over de geluidnormen waaraan de Hersteld Hervormde Gemeente moet voldoen. De VNG-brochure kent immers een stappenschema, waarbij in de stappen 2 en 3 verschillende geluidwaarden staan en stap 4 de ruimte biedt om gemotiveerd daarvan af te wijken. Daar is in de voorwaarde niet op in gegaan. De Afdeling acht daarom het geluidvoorschrift in dit geval in strijd met de rechtszekerheid. Oftewel: het college heeft weliswaar de klok horen luiden, maar hij weet niet waar de klepel hangt…

Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het voorschrift, voor zover het ziet op het gebruik van een luidklok, niet in stand kan blijven. De Afdeling draagt het college op om het gebrek te herstellen, waarna einduitspraak gedaan zal worden.

Conclusie

Deze uitspraak is een aanvulling op en verduidelijking van eerdere jurisprudentie over klokgelui. Hiermee is duidelijk geworden dat als het gaat om het toestaan van een nieuw kerkgebouw (door een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik of door middel van een bestemmingsplan), er gekeken mag worden of het reguliere religieuze klokgelui strijd met de goede ruimtelijke ordening zou opleveren. Dit kan een reden zijn om de kerk niet toe te staan. De weigering komt pas in strijd met de vrijheid van godsdienst wanneer de weigering tot gevolg heeft, dat er op geen enkele locatie voor de geloofsgemeenschap een mogelijkheid zou bestaan om gezamenlijk het geloof te belijden.

Bij de omgevingsvergunning voor strijdig gebruik kan een voorwaarde met betrekking tot geluidproductie worden opgenomen. Voor regulier religieus klokgelui kan gekozen worden voor de normen zoals neergelegd in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit – ook al is deze bepaling niet rechtstreeks van toepassing – omdat hieruit blijkt wanneer naar in brede kring aanvaarde maatstaven gesproken kan worden van geluidoverlast. Daarmee zou een geobjectiveerde grens worden gesteld aan het geluidniveau dat bij de redelijke uitleg van artikel 6 van de Grondwet binnen het beschermingsbereik van die bepaling valt. Dit kan ook in de APV worden geregeld. Daarnaast kan worden aangesloten bij de toetsingssystematiek uit de VNG-brochure, maar daarbij moet wel duidelijk gemotiveerd worden bij welke geluidwaarde er precies wordt aangesloten, anders is er strijd met de rechtszekerheid.

Bij een bestaande kerk moet een college zich realiseren dat het verbieden van regulier religieus klokgelui niet (meer) is toegestaan. De ruimtelijke afweging is al eerder gemaakt, en het regulier religieus klokgelui kan achteraf niet worden verboden. Wel kan men handhaven op excessief en niet-religieus klokgelui.

Voetnoten

[1] Artikel 2.18, eerste lid en onder c van het Activiteitenbesluit luidt: “Bij het bepalen van de geluidsniveaus, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19, 2.19a dan wel 2.20, blijft buiten beschouwing:

c. het geluid ten behoeve van het oproepen tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging of het bijwonen van godsdienstige of levensbeschouwelijke bijeenkomsten en lijkplechtigheden, alsmede geluid in verband met het houden van deze bijeenkomsten of plechtigheden;”

[2] Art. 10 van de Wom luidt: “Klokgelui ter gelegenheid van godsdienstige en levensbeschouwelijke plechtigheden en lijkplechtigheden, alsmede oproepen tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, zijn toegestaan. De gemeenteraad is bevoegd ter zake regels te stellen met betrekking tot duur en geluidsniveau.”

[3] ABRvS 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1448, r.o. 2.3.1.