Grenzen aan het delegeren van de planbevoegdheid

Wat speelde er in deze zaak?

Aanleiding voor de Afdeling om conclusie te vragen aan de A-G was een kwestie die zich afspeelde in Boekel. Een exploitant van een paardenhouderij in die gemeente wilde graag een verblijfsrecreatie met horeca realiseren. Om dat mogelijk te maken heeft het college van Burgemeester en Wethouders (hierna: het college) een veegplan vastgesteld. Dit is een bestemmingsplan waarin verschillende initiatieven, verspreid over het grondgebied van de gemeente, in één keer worden opgenomen. Grondslag voor vaststelling van het Boekelse veegplan was een delegatiebesluit van de gemeenteraad, waarin veelvuldig werd verwezen naar beleidsregels welke ook doorverwezen naar ander beleid of andere beleidsregels. Hiermee kreeg de gedelegeerde planbevoegdheid een zeer ruime reikwijdte. Dit vormde aanleiding voor de Voorzitter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State om een aantal vragen aan A-G Nijmeijer voor te leggen.

Inhoud van het delegatiebesluit

Eén van die vragen luidde of het delegatiebesluit leidt tot een ongeoorloofde doorbreking van het primaat van de raad. Bij de bevestigende beantwoording van die vraag vindt Nijmeijer een aantal aanknopingspunten in de Memorie van Toelichting (hierna: MvT) bij de Omgevingswet. Zo overweegt de wetgever dat het toekennen van functies aan locaties op grond van de Wro al behoort tot een primair aan de gemeenteraad toevertrouwde taak en dat de Omgevingswet ‘deze lijn’ continueert. Hierin ziet Nijmeijer aanleiding voor de conclusie dat de wetgever – ondanks het toekennen van de delegatiebevoegdheid – uitgaat van het primaat van de raad. Dit betekent dat de raad bij het bepalen van de omvang van de te delegeren bevoegdheid beperkt wordt door dit primaat.

Welke eisen gelden voor wat betreft de inhoud van het delegatiebesluit, beziet Nijmeijer vervolgens in de context van artikel 7c, dertiende lid, van het BuChw en artikel 2.8, van de Omgevingswet. Hieruit volgt dat de raad de bevoegdheid tot het vaststellen “van delen van” het plan kan delegeren aan het college. In dit kader merkt de MvT bij de Omgevingswet op dat de planbevoegdheid niet “integraal” mag worden overgedragen, maar onduidelijk blijft wat precies moet worden verstaan onder “delen van”. Nijmeijer bespreekt twee benaderingen:

Geografisch: voor het bepalen van “delen van het plan” wordt gekeken naar het grondgebied van de gemeente.

Inhoudelijk: “delen van” het plan heeft betrekking op onderdelen van het voor een locatie geldende samenstel van planregels.

Op basis van een geografische benadering zou de planbevoegdheid echter voor het gehele grondgebied – minus één perceel – overgedragen kunnen worden. Ondanks het feit dat strikt genomen sprake is van delegatie van een deel van het plan, acht Nijmeijer deze benadering daarom te ruim. Onder verwijzing naar een aantal voorbeelden uit de MvT bij de Omgevingswet concludeert Nijmeijer dat de inhoudelijke uitleg juist weer te beperkend is. Zo zou het onder deze benadering niet meer mogelijk zijn om activiteiten toe te staan die in strijd zijn met vigerende planregels; de inhoudelijke uitleg vereist immers dat het college planregels mag vaststellen over onderwerpen die al door de raad in het bestemmingsplan zijn geregeld.

Volgens Nijmeijer zou het aan de raad moeten zijn om in het delegatiebesluit tot uitdrukking te brengen wat zij onder de “delen van” verstaan. Daarbij vereisen de eisen van kenbaarheid en rechtszekerheid wel dat grenzen aan de gedelegeerde bevoegdheid zo concreet en nauwkeurig worden geformuleerd. Daarvoor zou aangesloten kunnen worden bij de rechtspraak over de wijzigingsbevoegdheden. Deze komt er in de kern op neer dat het delegatiebesluit in objectief omschreven normen dient aan te geven in welke gevallen en onder welke voorwaarden het college een regelgevende bevoegdheid toekomt.

Opmerking verdient dat slechts bij de rechtspraak over wijzigingsbevoegdheden kan worden “aangesloten”. Zo heeft de omgevingsplanregeling betrekking op de “fysieke leefomgeving”, welke een ruimere reikwijdte heeft dan het begrip de “goede ruimtelijke ordening”. Zo beperkt het omgevingsplan zich niet meer tot planologische aspecten. De eis dat bijvoorbeeld het delegatiebesluit aangeeft welke in het plan vastgelegde bestemming in welke andere bestemming kan worden gewijzigd, kan daarom niet in die vorm worden gesteld. Daarnaast verschilt de structuur van de omgevingsplanregeling van de bestemmingsplanregeling. De rechtspraak dat de wijzigingsbevoegdheid niet mag worden ingezet om ingrijpende veranderingen in de structuur tot stand te brengen, kan daarom ook niet in dezelfde betekenis worden opgenomen.

Een nadere beperking van de delegatiebevoegdheid kan bijvoorbeeld ook gevonden worden in artikel 16.15b, van de Omgevingswet. Hieruit volgt dat gevallen aangewezen kunnen worden waarin het college bij het verlenen van een afwijkingsvergunning, het advies van de raad in acht moet nemen. Het strookt dan niet met het dwingende karakter van het advies als de raad de planbevoegdheid aan het college delegeert in gevallen waarin vervolgens weer advies van de raad moet worden gevraagd.

Verwijzen naar beleidsregels en het gebruik van open normen

Vervolgens onderzoekt Nijmeijer of de Boekelse wijze van delegatie is toegestaan op grond van artikel 7c, dertiende lid, van het BuChw. Zo waren in het Boekelse delegatiebesluit voorwaarden gesteld, waaronder het college zou mogen overgaan tot het vaststellen van planregels. In die voorwaarden werd verwezen naar beleidsregels, waarin inhoudelijke eisen werden gesteld die van belang waren voor de toetsing van een inhoudelijke activiteit en belangenafweging.

De literatuur en de toelichting bij de Omgevingswet en de Algemene wet bestuursrecht geven echter geen eenduidig antwoord op deze vraag. Daarom is het aan de bestuursrechter om op dit punt een belangrijke keuze maken, aldus Nijmeijer. In dit kader merkt hij wel op dat als de eis wordt gesteld dat de raad in voldoende mate moet bepalen in welke gevallen en onder welke voorwaarden het college mag vaststellen en dat deze bevoegdheid door voldoende objectieve normen wordt begrensd, elke constructie die discretionaire ruimte laat onrechtmatig moet worden geacht. Daarbij komt dat het gebruik van beleidsregels impliceert dat het college naar eigen inzicht zou kunnen afwijken van die regels. Op de vraag of de regelgevende bevoegdheid bestaat, dient het delegatiebesluit dus zelf een duidelijk antwoord te geven.

Over het werken met open normen in het delegatiebesluit ter afbakening van de planbevoegdheid is Nijmeijer kort: zolang de norm voldoende concreet en objectief begrensd is , mag deze worden opgenomen in het besluit. Voor de beantwoording van de vraag of een open norm voldoende concreet en objectief begrensd is, heeft de Afdeling al eerder aanknopingspunten geformuleerd: AbRvS 27 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2388, r.o. 9.4

Nijmeijer maakt hier een duidelijk onderscheid met het gebruik van normen, waarvan de invulling afhankelijk is gesteld van beleidsregels. In dit laatste geval is de afbakening van de regelgevende bevoegdheid (te veel) afhankelijk van door het college te maken beleidskeuzes. Dit is niet het geval bij het gebruik van enkel objectief begrensde open normen. Deze worden immers door de raad gekozen en afgebakend in het delegatiebesluit

Rechtsbescherming bij planherzieningen

Tot slot komt de vraag aan de orde of regels die in het omgevingsplan zijn opgenomen, in beroep tegen een veegplan – die dan eigenlijk pas relevant worden – aan de orde kunnen worden gesteld. Volgens Nijmeijer zou deze vraag, onder twee voorwaarden, bevestigend beantwoord moeten worden:

De bestreden regel is nodig vanuit het oogpunt van rechtszekerheid, zorgvuldigheid en evenredigheid bezien rechtmatige planologische regeling, en

Appellant was ten tijde van vaststelling van de bestreden regel niet gerechtigd om beroep in te stellen of appellant kan niet worden verweten dat hij toen geen beroep heeft ingesteld.

Indien een dergelijke beroepsgrond doel treft, dan verdient het wel aanbeveling om de planregel niet te vernietigen, maar aan te vullen danwel te wijzigen. Op deze wijze wordt recht gedaan aan de belangen van derden.

Samengevat komt Nijmeijer tot de volgende conclusies:

Een delegatiebesluit dient in objectief omschreven normen aan te geven in welke gevallen en onder welke voorwaarden het college planregels mag vaststellen.

Open normen mogen in een delegatiebesluit worden opgenomen, maar verwijzingen naar door het college vastgestelde beleidsregels zijn in strijd met de eis van objectieve begrenzing door de raad.

Onder bepaalde voorwaarden is het mogelijk om planregels te bestrijden die bij een eerdere vaststelling in het omgevingsplan zijn opgenomen en die in rechte onaantastbaar zijn. Daarmee bestaat ruimte om het geven van toepassing aan delegatiebesluiten in een concreet geval bij de bestuursrechter aan te kaarten.