Het verbeuren van dwangsommen wanneer controles niet direct na verstrijken begunstigingstermijn plaatsvonden

Waar ging de zaak over?

De eigenaar van een recreatiewoning op een vakantiepark in Ouwerkerk zou deze woning permanent bewonen. Nu dit in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Recreatieterreinen” besluit het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland hiertegen handhavend op te treden. Daartoe legt het college in eerste instantie een last onder dwangsom op van € 25.000,00 ineens. Nadat de rechtbank dit besluit vernietigt neemt het college, in lijn met die uitspraak, een herstelbesluit met als doel de bewoning van de recreatiewoning als hoofdverblijf te beëindigen en beëindigd te houden vòòr 21 maart 2019, onder dreiging van verbeurte van een dwangsom van € 2.000,00 per week, met een maximum van € 10.000,00.

Enige tijd na het verstrijken van de begunstigingstermijn, in de zomer en het najaar van 2019, constateren toezichthouders van de gemeente tijdens controlebezoeken dat de recreatiewoning nog altijd illegaal permanent wordt bewoond. Op basis van die bevindingen trekt het college de conclusie dat de illegale situatie direct na 20 maart 2019 steeds heeft voortbestaan, van rechtswege een dwangsom van € 2.000,00 per week is verbeurd en het maximum van € 10.000,00 daarmee inmiddels is bereikt. Vervolgens neemt het college op 13 maart 2020 een invorderingsbesluit.

De eigenaar van de recreatiewoning kan zich hierin niet vinden, betoogt dat hij de woning niet permanent bewoonde en stelt bovendien dat de motivering het invoeringsbesluit ten aanzien van dwangsommen die zijn verbeurd tijdens een periode waarin er geen controles hebben plaatsgevonden, niet kan dragen. Niet uitgesloten is dat de overtreding in de periode tussen het verstrijken van de begunstigingstermijn en de controles beëindigd is geweest. De eigenaar betoogt verder dat geen sprake is geweest van een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de feiten en omstandigheden, nu de naar aanleiding van de controlebezoeken opgemaakte rapporten evidente onjuistheden zouden bevatten.

Hoe oordeelt de Afdeling?

De Afdeling gaat ten eerste in op de mogelijkheid van het verbeuren van dwangsommen in een situatie als deze. Weliswaar heeft het college geen controles uitgevoerd in de periode direct na het verstrijken van de begunstigingstermijn waarin de dwangsommen van rechtswege tot het maximum zijn verbeurd, dit betekent echter niet dat daardoor gedurende die periode per definitie geen dwangsommen kunnen zijn verbeurd, aldus de Afdeling.

Voor het verbeuren van een dwangsom in die periode is wel vereist dat het college aannemelijk maakt dat de overtreding van de last in die periode voortduurde. Voorwaarde daarvoor is dat op grond van feiten en omstandigheden zoals die tijdens latere controles zijn geconstateerd aannemelijk is dat ten tijde van die controles niet aan de last werd voldaan en dat de periode waarin er geen controles hebben plaatsgevonden niet zodanig lang is dat niet kan worden uitgesloten dat de overtreding tussentijds beëindigd is geweest. De Afdeling concludeert dat aan elk geval het eerste criterium niet wordt voldaan. Het college heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de eigenaar de bewoning van de recreatiewoning na het verstrijken van de begunstigingstermijn op 21 maart 2019 niet heeft beëindigd en vervolgens heeft voortgezet.

Hoewel de Afdeling niet (volledig) meegaat in het betoog van de eigenaar dat het college zich niet op het controlerapport had mogen baseren omdat deze onjuistheden zou bevatten, kan desondanks niet met zekerheid worden vastgesteld dat de eigenaar zijn hoofdverblijf in de recreatiewoning in Ouwerkerk heeft. Zo betekent het feit dat de eigenaar bij zes controles niet is aangetroffen op het adres waarin hij volgens de Basisregistratie personen ingeschreven staat, niet dat hij nog altijd de recreatiewoning als hoofdverblijf zou gebruiken. Ook het feit dat de eigenaar tijdens vier controles in een periode van elf maanden in of bij de recreatiewoning is aangetroffen betekent op zichzelf, noch in combinatie met bankafschriften uit 2019 waaruit blijkt dat de meeste van zijn banktransacties plaatsvonden in de omgeving van de recreatiewoning, niet dat hij niet aan de last heeft voldaan. Het staat de eigenaar immers vrij om zijn recreatiewoning recreatief te gebruiken. Met verwijzing naar standaardjurisprudentie oordeelt de Afdeling dat het college aan het invorderingsbesluit kortom geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag heeft gelegd.

De eigenaar had verder aangevoerd dat het college in strijd met artikel 7:9 van de Awb heeft gehandeld door hem niet te horen over de aanvullende informatie die het college aan het nieuwe besluit ten grondslag heeft gelegd. Ten aanzien van het horen stelt de Afdeling zich op het standpunt dat het opnieuw horen van de overtreder bij het nemen van een herstelbesluit in beginsel niet nodig is. In artikel 7:2, eerste lid, van de Awb is geen algemene verplichting opgenomen tot het opnieuw horen bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar, ter voldoening aan een rechterlijke uitspraak waarbij het eerdere besluit op bezwaar is vernietigd. Weliswaar kan het onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk zijn om een belanghebbende vóór het nemen van een nieuw besluit op bezwaar opnieuw te horen, maar zo’n situatie doet zich hier niet voor.

Kortom, dwangsommen kunnen ook verbeuren zonder dat controles zijn uitgevoerd in de periode direct na het verstrijken van de begunstigingstermijn. Echter moet dan wel voldoende aannemelijk worden gemaakt dat in de periode waarin geen controles hebben plaatsgevonden, daadwerkelijk niet aan de last is voldaan. Het opnieuw horen van de overtreder bij het nemen van een herstelbesluit is in beginsel niet nodig.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2177.