Nadelige wetswijziging hangende bezwaar: handhaven of niet?

Waar gaat de zaak over?

De Stichting Vrienden van de Willem van Noort is sinds 1997 eigenaar van een aantal panden aan de Willem van Noortstraat te Utrecht. De stichting verhuurt de kamers in deze panden aan studenten. Twee omwonenden ervaren onder andere door dreunende muziek overlast van de studenten en besluiten bij het college van burgemeester en wethouders van Utrecht een handhavingsverzoek in te dienen.

Het college beoordeelt het handhavingsverzoek en stelt vast dat de stichting de zelfstandige woning op het perceel heeft omgezet in een onzelfstandige woonruimte, waarin meerdere personen voorzieningen met elkaar delen, zonder dat daarvoor een vergunning is verleend. Het college last de stichting vervolgens, op straffe van een dwangsom van € 7.500,-, om vóór 1 augustus 2019 de kamergewijze verhuur van de zelfstandige woning in één van de panden te beëindigen en beëindigd te houden. Daaraan legt het college een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 2.3a, eerste lid, Wabo ten grondslag.

Zowel de stichting als de omwonenden maken bezwaar tegen dit besluit. Het college verklaart enkel het bezwaar van de stichting gegrond en herroept de last voor zover deze betrekking heeft op de kamergewijze verhuur op het perceel. Daaraan legt het college ten grondslag dat uit de geldende beheersverordening blijkt dat kamergewijze bewoning op het perceel is toegestaan. Het college acht zich daarom niet langer bevoegd om handhavend op te treden.

Het oordeel van de rechtbank

De omwonenden gaan vervolgens in beroep tegen dit besluit op bezwaar. Zij stellen onder andere dat het college ten onrechte concludeert dat er geen sprake is van een illegale omzetting naar zelfstandig wonen.

De rechtbank volgt de omwonenden in hun redenering. Ten tijde van de beslissing op bezwaar gold de Huisvestingsverordening 2019. Uit deze verordening volgt dat een omzettingsvergunning (een vergunning om een woning om te zetten van een zelfstandige woonruimte naar een onzelfstandige woonruimte) noodzakelijk is voor het omzetten én het omgezet houden van een ruimte. Hoewel de woning aan de Willem van Noortstraat al omgezet was, had de stichting tijdens de beslissing op bezwaar dus wel een vergunningplicht, aldus de rechtbank. De rechtbank overweegt dan ook dat het college had moeten constateren dat er vanwege het ontbreken van een vergunning sprake was van een overtreding. Afzien van handhaving bij een overtreding is enkel mogelijk op grond van bijzondere omstandigheden. De rechtbank overweegt daarom dat het college in een nieuw besluit gemotiveerd dient aan te geven of er al dan niet bijzondere omstandigheden waren.

Hierop stelt het college hoger beroep in bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Hoe oordeelt de Afdeling?

In hoger beroep voert het college aan dat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom (het primaire besluit), de Huisvestingsverordening 2015 gold. Deze verordening vereiste een omzettingsvergunning als de WOZ-waarde van een woning in 2019 lager dan €376.803,- was. De WOZ-waarde van de woning van de stichting lag hoger dan die drempelwaarde, waardoor er volgens het college geen omzettingsvergunning vereist was. Daarnaast stelt het college dat de woning ten tijde van de inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening 2019 niet meer tot de categorie schaarse woningen behoorde die deze verordening tegen omzetten probeert te beschermen. Bovendien zou de Huisvestingsverordening 2019 gericht zijn op de bescherming en het behoud van de samenstelling van woonruimtevoorraad. Dit is dus niet gericht op reeds omgezette woningen, aldus het college.

De Afdeling stelt vervolgens vast dat ten tijde van het primaire besluit geen sprake was van een overtreding van de Huisvestingsverordening 2015. De Afdeling overweegt daarbij dat het geldende recht ten tijde van het primaire besluit anders was dan ten tijde van de beslissing op bezwaar. Het recht is ten nadele van de stichting gewijzigd. Op basis van de Huisvestingsverordening 2015 had zij geen omzettingsvergunning nodig, maar volgens de Huisvestingsverordening 2019 wel. Voor de vraag of dit een overtreding oplevert is het volgens de Afdeling van belang dat er voor deze situatie geen overgangsrecht is opgenomen in de Huisvestingsverordening 2019. Weliswaar bestond ten tijde van de beslissing op bezwaar strijd met de Huisvestingsverordening 2019, maar anders dan de rechtbank oordeelt de Afdeling dat deze nadelige wijziging van het recht in de periode tussen het primaire besluit en het besluit op bezwaar niet tot gevolg heeft dat, in het kader van de heroverweging op bezwaar van het primaire besluit, het college alsnog tot handhaving had moeten overgaan. Het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel staan hieraan in de weg, aldus de Afdeling. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het college in de beslissing op bezwaar onvolledig en onjuist zou hebben gemotiveerd waarom niet alsnog een vergunningplicht gold op grond van de Huisvestingsverordening 2019.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2230.