Mogelijkheid tot wijziging tenaamstelling natuurvergunning doet niet af aan het zaaksgebonden karakter van de vergunning

Aanleiding uitspraak

De aanleiding voor de uitspraak van de Afdeling is een natuurvergunning die op 21 januari 2019 door gedeputeerde staten van Drenthe aan appellant is verleend voor het in werking hebben van een pluimveehouderij met 90.000 vleeskuikens en het houden van 10 paarden op een locatie in Assen. Op deze locatie exploiteerde appellant eerder ook een agrarisch bedrijf. Dit bedrijf heeft hij echter begin 2017 verkocht aan de gemeente Assen. Op grond van de koopovereenkomst mocht appellant tegen een jaarlijkse vergoeding nog drie jaar gebruik maken van de gronden. Dit gebruiksrecht liep tot en met 1 mei 2020.

Op 22 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Assen gedeputeerde staten verzocht om de verleende natuurvergunning op zijn naam te zetten. Dit omdat de gemeente eigenaar is van de locatie en bij een eindcontrole van de RUD Drenthe is vastgesteld dat de bedrijfsactiviteiten door appellant ter plaatse zijn beëindigd. Bij besluit van 5 september 2019 hebben gedeputeerde staten aan dit verzoek gehoor gegeven en de natuurvergunning op naam gesteld van het college van burgemeester en wethouders.

Geschil

Appellant is het niet eens met de wijziging van de tenaamstelling van de natuurvergunning. Hij wijst gedeputeerde staten erop dat de natuurvergunning een waarde vertegenwoordigt die door de gemeente niet is vergoed. Ook stelt hij dat hij als huurder en vergunninghouder gebruik maakt van de natuurvergunning. Hij is de drijver van de inrichting en daarom vindt hij dat de natuurvergunning op zijn naam moet blijven staan.

Gedeputeerde staten volgen dit betoog niet. Zij stellen dat met de verkoop van het bedrijf de mogelijkheid van extern salderen voor appellant is komen te vervallen. De natuurvergunning is volgens gedeputeerde staten een zaaksgebonden vergunning, die los van die zaak geen economische waarde vertoont. Bij de afweging van de betrokken belangen dient het belang van het college als zakelijk gerechtigde van de gronden bovendien te prevaleren boven de belangen van appellant als gebruiker. Daarbij speelt onder meer een rol dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de locatie alsnog gebruikt zal worden voor een pluimveehouderij. Het enkele feit dat dat de natuurvergunning op naam van de gemeente is gesteld, betekent volgens gedeputeerde staten bovendien niet dat appellant als huurder van de locatie geen gebruik kon maken van die vergunning.

Appellant is het niet eens met deze uitkomst en gaat tegen de beslissing in beroep en hoger beroep. Daarin stelt hij onder meer dat de natuurvergunning niet zaaksgebonden is, maar stikstofrechten toekent aan hem als persoon

Juridisch kader en eerdere jurisprudentie Afdeling

De (indirecte) aanleiding voor bovenstaand geschil is dat in de Wnb – en daaraan voorafgaand de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) – geen bepaling is opgenomen over de mogelijkheid tot overgang van een natuurvergunning. In de praktijk kan daardoor afgevraagd worden of en zo ja, hoe, een losse natuurvergunning kan overgaan op een ander (indien de natuurtoestemming onderdeel is van een omgevingsvergunning gaat de toestemming op grond van artikel 2.25 lid 1 Wabo van rechtswege over op degene die het project uitvoert).

In een uitspraak van 21 maart 2012 (ECLI:NL:RVS:20212:BV9525) overweegt de Afdeling in het kader van een natuurvergunning die verleend was op grond van de Nbw 1998, dat Nbw-vergunningen niet overdraagbaar zijn volgens de regels van burgerlijk recht, omdat in de Nbw 1998 niet is voorzien in een regeling omtrent de overdracht van een vergunning in de zin van artikel 3:80 lid 3 en artikel 3:83 lid 1 en 3 BW. In die artikelen is bepaald dat vergunningen slechts overdraagbaar zijn wanneer de wet dit bepaalt. De Afdeling overweegt vervolgens echter dat het ontbreken van een dergelijke bepaling in de Nbw 1998 niet betekent dat een verleende Nbw-vergunning niet kan overgaan op een ander natuurlijk persoon of een rechtspersoon. Gelet op de aard van de vergunningen die worden verleend in het kader van de Nbw 1998 is het volgens de Afdeling in beginsel niet uitgesloten dat de vergunninghouder bij het bevoegde bestuursorgaan kan verzoeken om een besluit tot wijziging van de tenaamstelling van de verleende vergunning. Het bevoegde bestuursorgaan kan, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, hieraan medewerking verlenen waardoor langs die weg een overgang van de Nbw-vergunning wordt bewerkstelligd.

In een uitspraak van 31 maart 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:667) bevestigt de Afdeling haar uitspraak uit 2012 en overweegt zij dat het enkele feit dat in de Nbw 1998 en Wnb geen regeling is opgenomen over de overgang van een natuurvergunning niet betekent dat een natuurvergunning niet kan overgaan op een andere natuurlijke persoon of rechtspersoon. “De aard van een op grond van de Wnb verleende natuurvergunning – die in de regel zaaksgebonden is – verzet zich er niet tegen dat een belanghebbende bij het bestuursorgaan dat bevoegd is de vergunning te verlenen een verzoek kan doen om wijziging van de tenaamstelling.” De bevoegdheid om de tenaamstelling te wijzigen ligt naar het oordeel van de Afdeling besloten in de bevoegdheid tot vergunningverlening. De beslissing op het verzoek om wijziging van de tenaamstelling van een op grond van de Wnb verleende natuurvergunning is ook een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens de Afdeling bewerkstelligt het besluit “dat de aan de vergunning verbonden rechten en plichten overgaan op een andere vergunninghouder. Degene op wiens naam de natuurvergunning wordt gesteld wordt daardoor gerechtigd van die vergunning gebruik te maken.“

Deze uitspraken uit 2012 en 2021 maken duidelijk dat een natuurvergunning door middel van de wijziging van de tenaamstelling kan overgaan op een ander. Niet geheel duidelijk is echter of uit deze uitspraken volgt dat een ander dan de nieuwe vergunninghouder – bijvoorbeeld de oorspronkelijke vergunninghouder – na wijziging van de tenaamstelling nog van de natuurvergunning gebruik kan maken. De Afdeling stelt immers dat de natuurvergunning in beginsel zaaksgebonden is en dat door wijziging van de tenaamstelling de aan de vergunning verbonden rechten en plichten over gaan op een andere vergunninghouder. De vraag kan daarbij worden gesteld of het plaatsvinden van het een – de wijziging van de tenaamstelling – het andere uitsluit – de zaaksgebondenheid.

Afdelingsuitspraak 26 januari 2022 biedt duidelijkheid: mogelijkheid wijziging tenaamstelling natuurvergunning doet niet af aan zaaksgebonden karakter

In de uitspraak van 26 januari 2022 biedt de Afdeling de gewenste duidelijkheid. Zij overweegt in die uitspraak dat de natuurvergunning die hier aan de orde is een zaaksgebonden vergunning is. Dat de natuurvergunning door appellant is aangevraagd en aan hem is verleend nadat de eigendom van het bedrijf was overgedragen aan de gemeente doet geen afbreuk aan de zaaksgebondenheid van de vergunning. De natuurvergunning verleent ook geen stikstofrechten aan een persoon. De natuurvergunning geeft – in dit geval – het recht om 90.000 vleeskuikens en 10 paarden te houden op de locatie in Assen. Dit is een relevant verschil met fosfaatrechten die op grond van de Meststoffenwet verhandelbaar zijn. Omdat het gebruiksrecht dat appellant had op de gronden en opstallen op 1 mei 2020 is vervallen, kan hij de vergunde activiteit na die datum op de locatie niet meer uitoefenen.

De mogelijkheid tot wijziging van de tenaamstelling van een natuurvergunning doet dus niet af aan het zaaksgebonden karakter van zo’n vergunning. Een natuurvergunning kan worden gebruikt door de degene die de activiteit uitvoert. De vergunning volgt daarmee dus net als een omgevingsvergunning, het project. Een relevant verschil tussen de twee vergunningen blijft echter de mogelijkheid om rechtsmiddelen aan te wenden tegen de wijziging van de tenaamstelling van een natuurvergunning. Tegen de melding ex artikel 2.25 lid 2 Wabo, op grond waarvan de tenaamstelling van een omgevingsvergunning zal wijzigen, staat geen bezwaar en beroep open. Bij de overdracht van een project is het dan ook goed om hier rekening mee te houden.