Wanneer is een woningsluiting op grond van artikel 13b Opiumwet evenredig?

Jean-Paul Heinrich en Marie-Lise Sluijter staan in dit blog stil bij de algemene overwegingen van de Afdeling over de toepassing van het evenredigheidsbeginsel. De vraag is wat die overwegingen betekenen voor de toepassing van de bevoegdheid van de burgemeester om op grond van artikel 13b Opiumwet een woning te sluiten. Dat komt in dit blog aan de orde. Wij gaan daarbij vooral in op de uitspraak in de zaak van de burgemeester van Harderwijk (ECLI:NL:RVS:2022:285).

Het valt op dat de Afdeling in die uitspraak vaak teruggrijpt op de overzichtsuitspraak van 28 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2912), waarin zij een specifiek toetsingskader voor woningsluitingen op grond van artikel 13b Opiumwet meegaf. In de overzichtsuitspraak werden veel elementen die bij de toetsing van woningsluitingen relevant kunnen zijn, onder uitgebreide verwijzing naar eerdere uitspraken op een rij gezet. De veelvuldige verwijzing naar de overzichtsuitspraak laat zien dat die rechtspraak belangrijk blijft en de conclusie van de beide A-G’s niet tot een wezenlijk andere beoordeling van woningsluitingen leidt. Tegelijkertijd is wel duidelijk dat het belangrijk is en blijft – en mogelijk nog belangrijker is geworden – om de evenredigheid van een woningsluiting in een concreet geval te beoordelen, daarbij alle relevante omstandigheden te betrekken en de gemaakte afweging concreet in het besluit te motiveren. De Afdeling volgt daarbij nog steeds de onderwerpen die ook in de overzichtsuitspraak van 28 augustus 2019 als specifiek toetsingskader zijn meegegeven:

noodzaak van de sluiting

verwijtbaarheid en

gevolgen van de sluiting.

Noodzaak van de sluiting

Artikel 13b Opiumwet is een herstelsanctie, gericht op herstel van de openbare orde. Bij de vraag of de sluiting van de woning nodig is ter bescherming van het woon- en leefklimaat en het herstel van de openbare orde, speelt in de eerste plaats de ernst en omvang van de overtreding een rol. De aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs kan sluiting eerder nodig maken. Ook omstandigheden zoals recidive en de ligging van de woning in een voor drugscriminaliteit kwetsbare woonwijk leggen gewicht in de schaal. Het gegeven dat (kon worden vastgesteld dat) de drugs daadwerkelijk vanuit de woning verhandeld werden, kan zwaar meewegen. Sluiting kan dan snel nodig zijn om de loop naar de woning weg te nemen en de bekendheid van de woning in het circuit te verminderen.

In de zaak van Harderwijk had de rechtbank aan het gegeven dat de twee bij drugshandel betrokken zoons in detentie waren genomen, de conclusie verbonden dat sluiting van de woning minder nodig zou zijn. De burgemeester was het daar niet mee eens. Hij wees erop dat de maatregel niet zozeer is gericht op de bij de drugshandel betrokken personen, maar dat het om een herstelsanctie gaat, gericht op de woning en de bekendheid van de woning als drugspand. De Afdeling geeft de burgemeester daarin gelijk. De detentie van de direct betrokkenen maakt de noodzaak om tot sluiting van de woning over te gaan, niet minder. Dat de direct betrokkenen niet meer in de woning verblijven, neemt de bekendheid van de woning in het circuit niet weg en ook het gevaar voor mogelijke represailles vanwege de late betalingen van de drugs was niet weggenomen. De Afdeling wijst uitdrukkelijk op het algemeen belang en de belangen van derden bij sluiting van de woning. In onze ogen is dat terecht.

Het viel ons op dat de staatsraden A-G’s in de conclusie niet (al te) veel aandacht aan die gevolgen leken te geven. De Afdeling advisering van de Raad van State wees in haar advies van 20 maart 2019 juist (wel) op de mogelijke ondermijnende effecten die zich kunnen voordoen als georganiseerde misdaad zich in lokale gemeenschappen nestelt. Het is dan ook niet voor niets dat burgemeesters vaak benadrukken dat zij met de sluiting van een drugspand ook het signaal willen afgeven dat tegen drugshandel en ondermijnende effecten van criminaliteit wordt opgetreden.

Er mag nooit uit het oog worden verloren dat de sluiting van een woning een zeer ingrijpende maatregel is. Maar er mag ook niet uit het oog worden verloren wat het kan betekenen om naast een pand te wonen van waaruit wordt gedeald of om in een wijk te wonen waar dat gebeurt en waar daar (ogenschijnlijk) niet tegen wordt opgetreden. In Harderwijk had de politie ook daadwerkelijk signalen van bezorgde buurtbewoners ontvangen. De Afdeling wijst in deze uitspraak terecht op mogelijke gevolgen voor de buren en de buurt en voor de openbare orde en de leefbaarheid in, in het bijzonder, kwetsbare woonwijken en laat die meewegen bij de vraag of sluiting noodzakelijk is.

Verwijtbaarheid

In de overzichtsuitspraak stond de Afdeling in het kader van de toetsing van de evenredigheid stil bij de verwijtbaarheid. Dat speelt vooral in de situatie dat één bewoner van de woning betrokken was bij de drugshandel, deze bewoner de woning inmiddels heeft verlaten en de achterblijvers met de sluiting worden geconfronteerd. De Afdeling herhaalt hier de lijn uit de overzichtsuitspraak. Het ontbreken van iedere betrokkenheid kan afzonderlijk of samen met andere omstandigheden maken dat de burgemeester niet tot sluiting kan overgaan. Wanneer kan de (achterblijvende (hoofd) bewoner dan geen verwijt worden gemaakt? Bijvoorbeeld als hij niet op de hoogte was en redelijkerwijs ook niet op de hoogte kon zijn van de aanwezigheid van de aangetroffen drugs. De Afdeling wijst er opnieuw op dat de hoofdbewoner wel toezicht moet uitoefenen op wat er in de woning gebeurt, binnen de grenzen van wat de ene bewoner in de richting van de andere bewoner kan en mag doen.

Gevolgen van de sluiting

In de overzichtsuitspraak is al op veel mogelijke gevolgen van de woningsluiting voor de betrokkenen ingegaan. Denk aan: de aanwezigheid van kinderen of een bijzondere binding met de woning (bijvoorbeeld omdat het om een aangepaste woning gaat). In de zaak van Harderwijk gaat het om een gevolg dat vaker aan de orde is: het risico dat de verhuurder – zoals de woningcorporatie – overgaat tot ontbinding van de huurovereenkomst. Artikel 7:231 lid 2 BW geeft verhuurders daar in dit soort gevallen uitdrukkelijk de bevoegdheid toe. In sommige gevallen worden huurders vervolgens ook nog op een “zwarte lijst” van de verhuurder geplaatst en is het voor hen lastig een andere woning te vinden.

Wij kunnen ons gevallen voorstellen waarin ontbinding van de huurovereenkomst als gevolg van een woningsluiting aangewezen is, en plaatsing op een “zwarte lijst” van een woningcorporatie ook. Een praktijk waarbij dat een automatisme zou zijn, past echter volgens de Afdeling niet. De Afdeling verlangt steeds een concrete afweging van de gevolgen van de woningsluiting voor de woonbelangen van de betrokkenen. Als ontbinding van de huurovereenkomst reëel is, moet de burgemeester dat concreet in de afweging betrekken. De (mogelijke) gevolgen voor de betrokkenen – en dus mogelijk ook: het gegeven dat de betrokkenen niet terug kunnen naar hun woning, ook niet na afloop van de sluiting – moeten dan concreet worden afgewogen tegen het doel van de woningsluiting.

De Afdeling maakt (opnieuw) duidelijk dat die concrete afweging bij een zware maatregel als een woningsluiting van de burgemeester wordt verwacht. Dat sluiting van de woning betekent dat de bewoners de woning moeten verlaten, is inherent aan de maatregel en staat dus nog niet aan de sluiting in de weg. De gevolgen voor de bewoners zijn echter bepaald verstrekkend en moeten dus een belangrijke en concrete plaats in de evenredigheidstoets krijgen.

Voor de praktijk

De uitspraak maakt duidelijk dat van de burgemeester steeds een volledige en concrete afweging wordt verlangd. Daarbij kunnen de vier onderwerpen die de Afdeling langsloopt, helpen: (1) is de sluiting noodzakelijk en waarom? (2) is er sprake van verwijtbaarheid en waarom? (3) wat zijn de gevolgen van de sluiting? Dit leidt dan tot (4) hoe valt de weging van die gevolgen uit in het licht van het doel van de sluiting van de woning? De weging zal vervolgens in de motivering van het concrete besluit inzichtelijk gemaakt moeten worden. Als daarvoor benodigde informatie ontbreekt, kan die worden opgevraagd.

De weging van algemene belangen kan al wel in beleidsregels goed worden neergezet. Ook kan bijvoorbeeld geïnventariseerd worden wat kwetsbare wijken zijn en waarom, en waarom in die wijken optreden tegen drugspanden belangrijk is. Zo kan de in een concreet geval te maken weging al wel van te voren (meer algemene) handen en voeten krijgen.

Bronnen:

ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, ECLI:NL:RVS:2022:335 en ECLI:NL:RVS:2022:334

Conclusie van staatsraden advocaat-generaal Widdershoven en Wattel van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468

Voorlichting van de Afdeling Advisering van de Raad van State over de rol van gemeenten in de bestuurlijke en integrale aanpak van ondermijning van 2 april 2019.