Milieueffecten en onzekerheden

Het MER moet inzicht geven in de milieueffecten van het voornemen en de alternatieven daarvoor, zodat het milieu een volwaardige plaats in de plan-/besluitvorming kan hebben. Voor een beschrijving van deze milieueffecten zullen de verschillende alternatieven op relevante milieuaspecten moeten worden doorgerekend.

Zie art. 11.3, eerste lid, onder f Ob en art. 11.16, eerste lid, onder e jo. 11.18, eerste lid, Ob.

Het voert hier te ver om per milieuaspect aan te geven hoe deze moeten worden berekend. Niettemin kunnen wel enkele algemene handvatten worden gegeven. Vanwege de samenhang tussen de effectbeschrijving enerzijds en onzekerheden en leemten in kennis anderzijds zullen deze inhoudsvereisten ook in deze paragraaf worden besproken.

Welke milieueffecten?

Milieueffecten kunnen naast de klassieke hinderaspecten ook andere aspecten betreffen. Om te weten om welke milieueffecten het gaat, moet aansluiting gezocht worden bij (de bijlagen bij) de Mer-richtlijn en de Smb-richtlijn.

Onder de Wm was in art. 7.1, zesde lid, het volgende bepaald: ‘In afwijking van artikel 1.1, tweede lid, onder a, worden in dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen onder gevolgen voor het milieu verstaan gevolgen voor het fysieke milieu, waaronder de kwetsbaarheid voor risico’s op zware ongevallen of rampen, gezien vanuit het belang van de bescherming van: a.de bevolking en de menselijke gezondheid; b.de biodiversiteit, met bijzondere aandacht voor op grond van de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet 1998 beschermde habitats en soorten; c. land, bodem, water, lucht en klimaat; d. materiële goederen, het cultureel erfgoed en het landschap; e.de samenhang tussen de onder a tot en met d genoemde factoren.’ Deze bepaling was bedoeld om nauw aan te sluiten op de Mer-richtlijn, zie de memorie van toelichting bij de implementatie herziening Mer-richtlijn, Kamerstukken II, 2015-16, 34287, nr. 3, paragraaf 3.1 en Artikel II, onderdeel B.

Voor project-MER benoemt de wetgever ten aanzien van welke factoren de milieugevolgen beschreven moeten worden.

Zie art. 11.16, eerste lid, onder d Ob.

In de Omgevingswet ontbreekt een definitie van ‘milieu’ of ‘milieueffect’. De wet suggereert dat ‘milieu’ een verbijzondering is van ‘fysieke leefomgeving’, nu de Omgevingswet betrekking heeft op de ‘fysieke leefomgeving’ en het woord ‘milieu’ alleen incidenteel voorkomt.

Zie bijvoorbeeld art. 2.1, derde lid, onder c, Ow, Afdeling 16.4 Ow Milieueffectrapportage, of daar waar gesproken wordt over een milieubelastende activiteit.

Als met ‘milieu’ iets anders bedoeld wordt dan met ‘fysieke leefomgeving’, waar houdt dan het ene begrip op en waar begint het andere? Overigens is ook niet vastomlijnd wat onder ‘fysieke leefomgeving’ verstaan moet worden; artikel 1.2, tweede lid, Ow bevat alleen enkele thema’s die daar in ieder geval onder verstaan moeten worden. Over de te onderzoeken milieueffecten bij plan-mer stelt de Nota van toelichting bij het Omgevingsbesluit:

Het begrip milieu is niet gedefinieerd in de Omgevingswet en moet ruim worden opgevat. Hieronder vallen in ieder geval de voorbeelden die in bijlage I, onderdeel f, bij de smb-richtlijn zijn opgenomen (biodiversiteit

, bevolking, gezondheid

van de mens, fauna, flora, bodem, water, lucht, klimaatfactoren, materiële goederen

, cultureel erfgoed

, met inbegrip van architectonisch en archeologisch erfgoed, landschap

). Ook kan bijvoorbeeld gedacht worden aan externe veiligheid.

Stb. 2018, 290.

Voor de milieueffecten waarop het project-MER betrekking moet hebben, zijn de artikelen 11.16, eerste lid, onder d en e, en 11.18, Ob relevant.

De wetgever heeft niet beoogd om de inhoud ten opzichte van het eerdere art. 7.23, onder f, Wm, waarin verwezen werd naar Bijlage IV bij de Mer-richtlijn, te wijzigen. In verband met de leesbaarheid zijn de inhoudsvereisten van Bijlage IV bij de Mer-richtlijn overgenomen.

Zie nota van toelichting Invoeringsbesluit Omgevingswet, Stb. 2020, 400, blz. 122.

Dat wil niet zeggen dat in ieder MER op al deze aspecten moet worden ingegaan. Milieuaspecten die niet door het plan of project worden beïnvloed, hoeven natuurlijk niet te worden beschreven.

Zie nota van toelichting bij art. 11.3 Ob, Stb. 2018, 290.

Voor zowel plan-mer als project-mer is bovendien duidelijk dat het altijd moet gaan om de aanzienlijke milieueffecten.

Zie art. 11.3, eerste lid, onder f, Ob en art. 11.16, eerste lid, onder e, Ob.

Voor de volledigheid: dat kunnen natuurlijk ook positieve effecten zijn!

Zie HvJ EU 25 juli 2008, Ecologistas en Acción-CODA, C-142/07, EU:C:2008:445, punt 41, HvJ EU 7 augustus 2018, Hoogspanningsleiding Oostenrijk, C-329/17, ECLI:EU:C:2018:640, punt 39 en HvJ EU 12 juni 2019, Terre Wallonne ASBL, C-321/18, ECLI:EU:C:2019:484, punt 28.

Dat betekent dat allerlei marginale veranderingen in het milieu als gevolg van het plan of project buiten beschouwing kunnen blijven. Voor de beantwoording van de vraag of een milieueffect aanzienlijk is, is van groot belang:

of de omgeving ten aanzien van dat aspect al overbelast is;

of marginale veranderingen in wetgeving aanvaardbaar worden geacht.

Een duidelijk voorbeeld in dit kader vormt een toename van stikstofdepositie op daarvoor gevoelige habitattypen in overbelaste Natura 2000-gebieden als gevolg van een plan of project. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak blijkt dat een kleine depositietoename al tot significant negatieve effecten kan leiden.

Er zijn echter ook uitspraken van de Afdeling waarbij in een overbelaste situatie ondanks een kleine toename met een ecologische onderbouwing aannemelijk was dat significant nadelige effecten op stikstofgevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden uitbleven, zie Overnachtingshaven Lobith, ABRvS 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:682, Bestemmingsplan Pallas-reactor, ABRvS 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:741, en Bestemmingsplan Ulvenhout, Hertespoor 2014, ABRvS 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:940.

Oftewel, wat een marginale verandering lijkt, kan in het MER een aanzienlijk milieueffect zijn.

Het kan in dit verband ook om tijdelijke effecten gaan. Om de aanleg of bouw van onder andere woningen, utiliteitsbouw, energieprojecten en activiteiten in de grond-, weg- en waterbouw en de sloop van bouwwerken te faciliteren, voorzag het Besluit stikstofreductie en natuurverbetering sinds 1 juli 2021 in een partiële vrijstelling van de Natura 2000-vergunningplicht voor tijdelijke stikstofemissies van activiteiten van de bouwsector (Stb. 2021, 287). Deze vrijstelling mag echter als gevolg van de tussenuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake het Porthos-project niet meer toegepast worden, zie ABRvS 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3159.

Om te voorkomen dat milieueffecten uit beeld verdwijnen, moet voldoende aandacht worden besteed aan de omvang van het studiegebied.

De omvang van het studiegebied kan per milieuaspect verschillend zijn.

Het ligt voor de hand dat het studiegebied meestal groter is dan het plan- of projectgebied.

Zie Tracébesluit Zuidelijke Ringweg Groningen, ABRvS 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2938.

De omvang van het studiegebied wordt vooral bepaald door de draagkracht van de milieueffecten (tot waar reiken de effecten van het plan of project?),

Natuureffecten kunnen zelfs tot honderden kilometers verder reiken, zie bijvoorbeeld Europese Commissie vs Duitsland inzake Kolencentrale Moorburg, HvJ EU 26 april 2017, C-142/16, ECLI:EU:C:2017:301.

en niet zozeer door gemeentelijke of provinciale grenzen.

Het MER moet ook inzicht geven in zogenoemde cumulatieve effecten. Deze effecten kunnen optreden als gevolg van de cumulatie van:

het plan of project met andere (autonome) ontwikkelingen;

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan buitengebied Doetinchem, ABRvS 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:498.

bepaalde milieueffecten van het plan of project met andere milieueffecten van datzelfde plan of project.

Zo zal het MER voor een windpark ten westen van een dorp, waarbij ook aan de oostkant een windpark is gepland, moeten ingaan op de totale landschapsbeleving van het dorp.

Het kan ook zijn dat milieueffecten van het initiatief op het voorliggende schaalniveau nog niet te onderscheiden zijn. In dat geval is het effect nog niet onderscheidend voor het voorliggende MER en kan het achterwege blijven. In een later stadium zal het, indien dan relevant, alsnog aan de orde komen.

Als een project zowel vermesting als verdroging van gevoelige habitattypen in een Natura 2000-gebied tot gevolg heeft, kan het totaal van deze effecten groter uitvallen dan wanneer ze los van elkaar worden beoordeeld (‘1+1=3’).

Dat een milieueffect voor alle gekozen alternatieven hetzelfde uitpakt, betekent echter niet dat het achterwege kan blijven. Als dit effect verschilt van de referentiesituatie, dan levert dit relevante milieu-informatie voor de besluitvorming op.

Effecten per fase weergeven

Bij veel projecten verschillen de effecten van het MER nogal per fase van het project. Om dat inzichtelijk te maken, worden de effecten in het MER per fase gegroepeerd. Vaak gaat het om een onderscheid tussen de bouw- of constructiefase enerzijds en de gebruiks- of uitvoeringsfase anderzijds. Daarmee wordt bijvoorbeeld duidelijk welke effecten slechts tijdelijk (in de bouwfase) zullen zijn en welke gedurende de gehele tijdsduur van het project.

Zie bijvoorbeeld Rijksinpassingsplan Hertogin Hedwigepolder, ABRvS 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4074, waar in het MER zowel een verkeersonderzoek in de aanleg- als in de gebruiksfase was gedaan.

Dit onderscheid kan laten zien dat de milieueffecten in de gebruiksfase ten opzichte van de bouwfase in het niet vallen (of vice versa). Deze informatie kan ertoe leiden dat bijvoorbeeld vooral naar alternatieven in de bouwfase wordt gekeken.

Uit artikel 11.18, eerste lid, onder a, Ob blijkt dat voor project-MER de milieugevolgen van de aanleg- en gebruiksfase van het project inclusief eventuele sloopactiviteiten onderzocht moeten worden. Ook uit een uitspraak van het Hof van Justitie van de EU kan worden afgeleid dat een project-MER ook op de mogelijke effecten van de aan het project verbonden uitvoeringsmaatregelen moet ingaan.

Prejudiciële beslissing kerncentrale Vlaanderen, HvJ EU 29 juli 2019, C-411/17, ECLI:EU:C:2019:622.

Voor plan-MER is geen vergelijkbare formulering opgenomen omdat bij een (globaal) plan veelal nog geen zicht is op de wijze van uitvoering van projecten die het plan mogelijk maakt. Bij een concreet plan of gecombineerd plan-/project-MER kan dit natuurlijk anders zijn.

Van hectares naar effecten

Bij projecten is het nog relatief overzichtelijk om milieueffecten te beschrijven. Het project zal al concreet zijn. Nadat het besluit waarvoor het project-MER is gedaan is genomen, zal immers al snel de schop in de grond kunnen.

Bij ruimtelijke plannen ligt dit veel ingewikkelder. We zagen in paragraaf 4.3 al dat van de maximale mogelijkheden van een plan moet worden uitgegaan. Maar als een plan alleen maar aangeeft hoe bepaalde hectares bouwvlak of vierkante meters van het plangebied mogen worden ingevuld, blijft er nog een rijk aan mogelijkheden over. Hoe moeten – kort gezegd – hectares worden ‘vertaald’ naar milieueffecten? Daarvoor wordt gebruikgemaakt van aannames, trends en momentopnames. Dit zorgt ervoor dat wat in het onderzoek of het MER wordt gesteld, met onzekerheden gepaard gaat. Dat kan ook niet anders, omdat effecten van een nog niet bestaande situatie in de toekomst in beeld worden gebracht.

Op onzekerheden wordt later in deze paragraaf onder Onzekerheden en leemten in kennis nog apart ingegaan.

Welke aannames van toepassing zijn op een plan, is per geval anders. Daarom is het van groot belang om de aannames inzichtelijk te maken.

Worst case scenario

Bij de beschrijving van de maximale mogelijkheden kunnen verschillende scenario’s worden beschreven.

Zie paragraaf 4.6 voor het verschil tussen alternatieven en scenario’s.

Daar is niets mis mee, mits in ieder geval een zogenoemd worst case scenario wordt beschreven. Een dergelijk scenario gaat uit van de meest milieubelastende ontwikkeling. Dit zal waarschijnlijk meer milieubelasting zijn dan waarvan in een ‘realistisch groeiscenario’ sprake zal zijn.

Het worst case scenario moet in ieder geval uitgangspunt vormen voor de effectbeschrijving van het voorkeursalternatief. Als dat niet is gebeurd, dan is immers niet uitgegaan van de maximale mogelijkheden en kan het MER later niet aan het plan dat het voorkeursalternatief behelst, ten grondslag worden gelegd.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan buitengebied Zelhem, ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5129. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak was in het plan-MER ten onrechte uitgegaan van een groeiscenario van 10 procent als reëel te verwachten groei van de bedrijfsactiviteiten van intensieve veehouderijen.

Representatieve invulling

Vooral bij de invulling van ruimtelijke plannen voor industrieterreinen en buitengebieden speelt de vraag van welke bedrijvigheid moet worden uitgegaan bij de beschrijving van de milieugevolgen.

Het maakt daarbij allereerst uit waarvoor het plan wordt opgesteld. Als het gaat om de planologische inpassing van een enkele activiteit mag bij de invulling van de maximale mogelijkheden van deze activiteit worden uitgegaan, ook al is de functietoedeling zo breed dat ook andersoortige activiteiten mogelijk worden gemaakt. Zo hoeft geen invulling met varkens te worden doorgerekend als een plan alleen wordt opgesteld om een specifieke pluimveehouderij te verplaatsen.

Daarnaast werd onder het regime voorafgaand aan de Ow ten aanzien van bestemmingsplannen buitengebied geaccepteerd dat mag worden uitgegaan van een ‘reëel’ bedrijf voor het plangebied. Dat betekent dat:

alle agrarische bouwblokken worden ingevuld met een voor dat deel gebied ‘reëel’ bedrijf of reële bebouwingsoppervlakte;

de verdeling over de verschillende sectoren wordt aangehouden zoals die zich volgens de huidige trends in het plangebied ontwikkelt; bijvoorbeeld 50 procent varkens, 25 procent pluimvee, 20 procent melkrundvee en 5 procent struisvogels.

Ook mag worden uitgegaan van een representatieve toename van het aantal verkeersbewegingen, zie Bestemmingsplan buitengebied Rucphen, ABRvS 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2170. Voor een volledige invulling van de maximale mogelijkheden zou eigenlijk per milieuaspect moeten worden uitgegaan van de meest ‘vervuilende’ diercategorie. Dus bijvoorbeeld 100 procent pluimvee ten aanzien van het milieuaspect fijn stof. Om het onderzoek naar milieueffecten in te perken, kan het bevoegd gezag er natuurlijk ook voor kiezen om een bepaalde diercategorie in de planregels uit te sluiten. Zie bijvoorbeeld Wijzigingsplan buitengebied Asten, ABRvS 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3763.

De aannames om van hectares tot milieueffecten te komen, zijn bij buitengebieden gemakkelijker in standaardregels te vatten, omdat daar maar van een beperkt aantal categorieën activiteiten sprake is. Voor bedrijventerreinen ligt dit anders. Zeker als het bevoegd gezag weinig beperkingen wil aanbrengen ten aanzien van de te vestigen activiteiten. In de meeste gevallen

Een uitzondering is wellicht de Tweede Maasvlakte, of een bedrijventerrein dat speciaal voor agro-bedrijvigheid bedoeld is.

kan uit alleen de plek niet worden afgeleid welke bedrijvigheid zich mogelijk zal vestigen. Dat kan dus variëren van kantoren of logistieke bedrijven tot zware industrie. Het moge duidelijk zijn dat deze activiteiten totaal verschillende milieugevolgen hebben.

Bij het bepalen van milieueffecten van plannen voor industrieterreinen gaat de Afdeling bestuursrechtspraak uit van een ‘representatieve invulling’ van typen bedrijven.

Zie bijvoorbeeld de eerdergenoemde uitspraak over Bestemmingsplan bedrijventerrein Wormerland, ABRvS 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4009 en Bestemmingsplan Windpark en zonneveld Koningspleij Noord, ABRvS 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:295.

Om hiervan gebruik te maken, zal goed moeten worden onderbouwd van welke aannames is uitgegaan om tot een dergelijke invulling te komen. Daarbij kan worden gedacht aan:

Hoe hebben het industrieterrein en de verschillende bedrijfssectoren op dat terrein zich de afgelopen jaren ontwikkeld en wat zijn de (onderbouwde) verwachtingen voor de toekomstige ontwikkeling van het terrein?

Zijn er bepaalde bedrijven/sectoren aanwezig/mogelijk die naar verwachting zullen groeien? En waarop zijn deze verwachtingen gebaseerd?

Is door bepaalde bedrijven al belangstelling getoond?

Zijn op het bestaande industrieterrein bedrijven aanwezig in een sector waar veel bedrijven failliet gaan?

Is al bekend dat bedrijven zullen stoppen?

Welke industrieterreinen zijn er in de buurt en wat is de wisselwerking? Misschien is er een industrieterrein in de buurt met ruimte dat bijvoorbeeld bij uitstek geschikt is voor distributiebedrijven, waardoor het minder waarschijnlijk is dat deze bedrijven zich op het te onderzoeken industrieterrein zullen vestigen.

Hierbij kan gebruik worden gemaakt van informatie uit de toepassing van de zogenoemde ‘Ladder van duurzame verstedelijking’.

De zogenoemde SER- of duurzaamheidsladder is een instructieregel voor zorgvuldig ruimtegebruik en tegengaan van leegstand. Sinds 1 oktober 2012 is de ladder wettelijk verankerd en sinds juli 2017 in gewijzigde vorm. Tot de inwerkingtreding van de Ow gold de ladder voor bestemmingsplannen en projectafwijkingsomgevingsvergunningen. Sinds de inwerkingtreding van de Ow geldt deze voor omgevingsplannen (art. 5.129g Bkl) en vergunningen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (art. 8.0b Bkl). Het geldt als motiveringsvereiste voor alle nieuwe stedelijke ontwikkelingen.

Gaat het om een bestaand industrieterrein, dan is de huidige, feitelijke situatie mogelijk (grotendeels) al een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Het is van belang om na te gaan of er nog ruimte beschikbaar is op het bestaande terrein. Daarnaast moet worden bekeken of de huidige bedrijven nog een representatieve invulling weergeven voor de planperiode van tien jaar. Het is daarbij ook van belang om te bekijken in hoeverre de bestaande bedrijven vallen binnen de te bestemmen milieucategorie. Als dat niet met elkaar in overeenstemming is, moet er een duidelijke verklaring zijn.

Gaat het om een nieuw industrieterrein, dan biedt de bestaande situatie minder houvast en zijn de onzekerheden over hoe de maximale mogelijkheden van het terrein uiteindelijk ingevuld zullen gaan worden, hoogstwaarschijnlijk groter. Hoe groter de onzekerheden, hoe steviger de onderbouwing van de aannames voor een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden moeten zijn voor het te bestemmen industrieterrein. Door bepaalde bedrijvigheid uit te sluiten, kunnen de maximale mogelijkheden gemakkelijk worden ingeperkt. Als dat niet gewenst is, dan is het werken met scenario’s aan te bevelen. Het is in elk geval nodig om onzekerheidsmarges in beeld te brengen.

Dat klemt temeer als significant negatieve effecten op Natura 2000-gebieden niet zijn uit te sluiten. De Habitatrichtlijn vereist namelijk wetenschappelijke zekerheid dat natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet worden aangetast.

Detailniveau

van de effectbeschrijving

Bij het opstellen van een MER komt vanzelf de vraag op tot welk detailniveau het plan of project en de alternatieven ervoor moeten worden doorgerekend.

Voor plan-MER heeft de wetgever in artikel 16.37, onder a, Ow

Voorheen art. 7.7, derde lid, onder a, Wm(oud).

expliciet bepaald dat het plan-MER zich aanpast aan:

het detailniveau van het plan. Dat leidt ertoe dat het plan-MER over het algemeen globaler van aard is (en mag zijn) dan een project-MER;

Het ene plan is het andere niet. Bovendien geldt dat voor sommige milieuaspecten al op planniveau gedetailleerde informatie noodzakelijk kan zijn, bijvoorbeeld uit de eventueel vereiste passende beoordeling.

de fase van de besluitvormingsprocedure waarin het zich bevindt en de eventuele plaats die het plan inneemt in een hiërarchie van plannen;

en indien van toepassing, de plaats die het plan inneemt in de rangorde van plannen of programma’s.

De wetgever beoogt hiermee overlappende plan-MER-en te voorkomen, Kamerstukken II 2013-14, 33962, nr. 3, blz. 559.

Een project-MER zal in de regel meer gedetailleerd zijn. Tegelijkertijd hoeft een project-MER niet zodanig gedetailleerde informatie te bevatten dat op basis daarvan de exacte gevolgen op perceelsniveau (van belanghebbenden) kunnen worden vastgesteld.

Zie Grondwateronttrekking Woudenberg, ABRvS 30 maart 2011, ECLI:NL:RVS:BP9580.

In de praktijk bestaat vaak de wens om zo gedetailleerd mogelijke informatie op te nemen om daarmee (juridische) risico’s zoveel mogelijk te beperken. Het is de vraag of belanghebbenden hiermee gediend zijn als de aannames om tot die detailinformatie te komen veel onzekerheden met zich brengen.

Zie verder over onzekerheden later in deze paragraaf onder Onzekerheden en leemten in kennis.

Bij het bepalen van het juiste detailniveau kan gebruik worden gemaakt van de volgende handvatten:

Werk alle alternatieven en de referentiesituatie op hetzelfde detailniveau uit. Dit voorkomt dat appels met peren worden vergeleken.

Ga uit van een detailniveau dat de haalbaarheid van het plan binnen wettelijke kaders en beleidskaders in beeld brengt. Als van dit detailniveau wordt uitgegaan, dan kan het MER goed gebruikt worden om de plan-/besluitvorming waartoe het is ondernomen te ondersteunen.

Laat de output sturend zijn voor het detailniveau van de onderzoeken. Als eenvoudig kan worden aangetoond dat aan bepaalde wet- en regelgeving kan worden voldaan, dan hoeft het onderzoek niet uitgebreid te zijn.

Denk aan de situatie dat de achtergrondconcentraties fijn stof zeer laag zijn en het plan weinig tot geen nieuwe fijn stof producerende bedrijvigheid toevoegt.

Als in een deelgebied echter knelpunten worden verwacht, dan moet waarschijnlijk op onderdelen gedetailleerder gerekend worden.

Denk aan de situatie dat moet worden aangetoond dat een plan geen significant negatieve effecten heeft op zwaar overbelaste Natura 2000-gebieden in of dichtbij het plangebied.

Maak bij langetermijnverkenningen met grote onzekerheden over toekomstige ontwikkelingen eerder gebruik van eenvoudige modellen en vuistregels. Bij meer concrete kortetermijnprojecten zal van meer uitgebreide modellen moeten worden uitgegaan.

Let op bij een gecombineerd plan-/project-MER. Bij een gecombineerd MER zal voor de onderdelen waarvoor het MER ook project-MER is, een hoge mate van detail vereist zijn.

Bij een organische ontwikkeling (gefaseerd plan) is het onvermijdelijk dat de gevolgen van het deel van het project dat nog slechts op hoofdlijnen bekend is, op een lager detailniveau worden beschreven.

Bestemmingsplan Bedrijventerrein De Klomp, ABRvS 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1956.

Denk hierbij ook aan de eerdergenoemde ‘gemengde’ plannen (waarover meer in paragraaf 3.4.6).

Bij plannen met een onbepaalde eindtermijn is het een praktische benadering om in het MER voor de beschrijving van de milieueffecten uit te gaan van een tussenstap van 10 jaar en een planhorizon van bijvoorbeeld 30 jaar. Voor de eerste 10 jaar kunnen milieueffecten namelijk nog redelijk precies worden bepaald, voor de periode erna zal meer worden gewerkt met bandbreedtes, vuistregels, en expert judgment.

Maak bij onzekerheden gebruik van een bandbreedtebenadering. Door met een bandbreedte te werken ontstaat een beeld van de globale minimale en maximale gevolgen van een voornemen, waarbij rekening wordt gehouden met de onzekerheid van de precieze invulling van het voornemen. Vooral vanwege het maximale beeld kunnen besluitnemers vervolgens beslissen of ze nog aanvullende maatregelen willen treffen.

Zie impliciet hierover Regionaal bedrijventerrein Twente, ABRvS 12 maart 2008, ECLI:NL:RVS:BC6754, JM 2008/44, m.nt. Pieters.

Bij een strategisch plan, zoals een omgevingsvisie, programma of voorkeursbeslissing, kan de informatie, zoals de informatie die volgt uit een passende beoordeling op grond van art. 16.53c, eerste lid, Ow,

Voorheen art. 2.8, eerste lid, Wnb(oud).

globaler en meer kwalitatief van aard zijn. De passende beoordeling is dan meer een verkenning van de kans (het risico) dat het voorgenomen beleid binnen de randvoorwaarden van de Habitatrichtlijn (niet) uitvoerbaar is. Door het plan naast de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden te leggen, kan een (gemotiveerd) deskundigenoordeel worden gegeven. Vaak wordt bij het presenteren van de conclusies gebruikgemaakt van een ‘stoplichtbenadering’. De passende beoordeling bij een omgevingsvisie, programma of voorkeursbeslissing moet minimaal aannemelijk maken dat ‘groen licht’ kan worden verkregen. ‘Groen licht’ betekent dat mogelijke aantasting van natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden kan worden uitgesloten. Een uitgewerkte passende beoordeling volgt dan in de fase van omgevingsplannen of omgevingsvergunningen. Bij een ‘oranje licht’ kunnen mitigerende maatregelen worden beschreven waarmee aannemelijk wordt gemaakt dat groen licht kan worden verkregen, maar dat deze in een vervolgfase nog nader moeten worden uitgewerkt. Bij een ‘rood stoplicht’ is het niet aannemelijk dat (met mitigerende maatregelen) aantasting van natuurlijke kenmerken kan worden uitgesloten en kan de omgevingsvisie, het programma of de voorkeursbeslissing alleen worden vastgesteld als de ADC-fase wordt doorlopen.

Naarmate onzekerheden groter zijn, neemt het belang van monitoring van effecten en maatregelen achter de hand toe.

Zie over onzekerheden en maatregelen achter de hand, het einde van deze paragraaf.

Normen en beleidskaders

Het MER wordt vaak gebruikt om aan te tonen dat het voorkeursalternatief binnen wettelijke normen en beleidskaders past. Dit ligt ook voor de hand. De milieueffecten van het plan of project worden in het kader van mer op veel punten al gekwalificeerd. Het is dan een kleine moeite om te bepalen of bijvoorbeeld wettelijke grenswaarden niet worden overschreden. Daar komt bij dat uit deze beoordeling kan volgen dat het plan of project niet uitvoerbaar is. We zagen al dat dan moet worden gezocht naar redelijke alternatieven die binnen de doelstelling van het plan of project passen.

Bij berekeningen van de milieueffecten mag bovendien worden uitgegaan van vastgestelde normen (of grenswaarden) waaraan binnen de planperiode moet zijn voldaan.

Zie daarover ook de beschrijving van de autonome ontwikkeling in paragraaf 4.7.

Zo kennen provinciale stikstofverordeningen staleisen waaraan alle nieuwe veehouderijen moeten voldoen. Als het plan nieuwe veehouderijen mogelijk maakt, dan mag er bij de berekening van de milieueffecten in het MER van worden uitgegaan dat de nieuwe veehouderijen aan deze eisen zullen voldoen.

Aan de andere kant moet niet de suggestie worden gewekt dat MER zich beperkt tot een toets of het voorkeursalternatief aan geldende normen voldoet. Daar is het MER niet primair voor bedoeld. Het MER kan daar zoals gezegd wel een bijdrage aan leveren, maar in principe wordt de toets of aan normen wordt voldaan door het bevoegd gezag verricht bij de vaststelling van het plan of de vergunningverlening. Anders gezegd: sowieso geldt dat het uiteindelijke plan of besluit in overeenstemming met geldende regelgeving moet zijn. Daar is het MER niet voor nodig. Plannen en besluiten waar geen MER voor wordt opgesteld, moeten daar immers ook aan voldoen.

Het instrument MER dient juist om de feitelijke gevolgen van het plan of project (en de alternatieven daarvoor) in beeld te brengen. De alternatieven die in beschouwing moeten worden genomen, worden dan ook niet begrensd door grenswaarden. Dat zou een inperking van het alternatievenonderzoek met zich brengen, die verhindert dat het ‘volledige spectrum aan reële milieuvriendelijke oplossingen’

Zie paragraaf 4.6.

in beeld komt. Vooral voor direct betrokkenen kan het namelijk veel uitmaken of de milieueffecten zonder al te veel inspanning nog verder kunnen worden gereduceerd. Ook onder de wettelijke normen kunnen zich bijvoorbeeld gezondheidseffecten voordoen. Denk aan omwonenden van een spoorlijn: een paar db(A) minder kan het verschil tussen een goede en een slechte nachtrust inhouden.

Effecten op het buitenland

In een MER worden alle belangrijke milieugevolgen beschreven, ook als deze plaatsvinden in het buitenland. Effecten op het buitenland kunnen net zo beschreven worden als effecten die in Nederland plaatsvinden. De toetsing van deze effecten kan evenwel anders zijn. Zo hebben België en Duitsland andere toetsingskaders bij de beoordeling van effecten op Natura 2000-gebieden. Het ligt voor de hand om uit te gaan van het toetsingskader van het betreffende gebied, omdat de effecten daar plaatsvinden. Deze aanpak is bevestigd door de Afdeling.

Zie bijvoorbeeld Tracébesluit verruiming vaarweg Eemshaven-Noordzee, ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2510. Dat buitenlandse toetsingskader moet dan wel in overeenstemming zijn met de Habitatrichtlijn: Natuurvergunning Windpark De Pals, ABRvS 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2304.

De procedurele eisen die worden gesteld als sprake is van effecten op het buitenland, worden in paragraaf 5.6.3 behandeld.

Gekozen methoden

Bij het kiezen van de juiste methodiek om een effect te beschrijven moet vanzelfsprekend de best beschikbare methodiek worden gebruikt. Voor iedere effectbeschrijving geldt dat moet worden beschreven welke onderzoeksmethode om welke reden is gekozen.

Zie voor plan-MER art. 11.3, eerste lid, onder h, Ob ‘een beschrijving van de wijze waarop de milieugevolgen zijn vastgesteld en beoordeeld’, en voor project-MER art. 11.16, eerste lid, onder f, Ob ‘een beschrijving van de methoden of bewijsstukken die zijn gebruikt voor de identificatie en de beoordeling van de aanzienlijke milieueffecten’ (voorheen art. 7,7, eerste lid, onder e, resp. art. 7.23, eerste lid, onder e, Wm).

Dit is van wezenlijk belang voor de transparantie en navolgbaarheid/reproduceerbaarheid van de in het MER opgenomen milieu-informatie

Zie bijvoorbeeld Tracébesluit DoorStroomStation Utrecht, ABRvS 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:342, waarin naar het oordeel van de Afdeling bij het ontbreken van een wettelijke toetsingskader in het MER goed beschreven was hoe trillinghinder was onderzocht. En eerder: Bestemmingsplan buitengebied Zelhem, ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5129: volgens de Afdeling bestuursrechtspraak valt uit het plan-MER voor geur niet af te leiden op welke wijze dit is onderzocht, zodat onduidelijk is of een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in het plangebied kan worden gegarandeerd.

en daarmee bijvoorbeeld voor participatie van belanghebbenden. Het biedt hen immers de mogelijkheid om eigen berekeningen te maken of om te onderbouwen waarom andere methodieken zouden moeten worden gekozen.

Afhankelijk van het detailniveau – zie hiervoor – zal het de voorkeur verdienen om de milieueffecten zoveel mogelijk te kwantificeren. Dit zal vaak nodig zijn om te kunnen beoordelen of aan gestelde (gekwantificeerde) normen kan worden voldaan. Voor sommige milieuaspecten, zoals landschap en cultuurhistorie, kan het echter lastig zijn om de milieueffecten te kwantificeren. In dat geval kan ook gebruik worden gemaakt van kwalificerende beschrijvingen. Niettemin worden ook voor die aspecten methoden ontwikkeld om toch een eenduidige en objectiveerbare beschrijving van de effecten te geven. In andere gevallen kan gebruik worden gemaakt van expert judgment om de milieueffecten te duiden.

Zie bijvoorbeeld Rijksinpassingsplan Natuurgebied het Zwin, ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3003.

Bij expert judgment is het met het oog op de transparantie, navolgbaarheid en reproduceerbaarheid wel van belang om te beschrijven wie het oordeel heeft gegeven en op basis waarvan het oordeel tot stand is gekomen.

Hoewel omgeven met de nodige onzekerheden wordt vrijwel altijd gebruikgemaakt van modellen om milieueffecten te beschrijven. Denk aan modellen voor de beschrijving van de milieuhinder als gevolg van een toename van verkeersbewegingen op een weg, of aan een toename van de verontreiniging van de lucht, de bodem of het water door de aanleg van een nieuwe installatie. De Afdeling bestuursrechtspraak accepteert een dergelijke ‘abstractie van de te verwachten werkelijkheid’, zolang de uitkomsten ervan niet te zeer afwijken van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid.

Dit is een vaste lijn in jurisprudentie van de Afdeling sinds de uitspraak over de Tweede Coentunnel, ABRvS 3 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5896. Zie bijvoorbeeld ook Tracébesluit A27/A1, ABRvS 10 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1837 en Bestemmingsplan Rotterdamsebaan, ABRvS 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:448.

Als dat laatste het geval is bij wettelijk voorgeschreven modellen, kan dat aanleiding geven om aanvullend een actuelere methode in het MER te gebruiken. Ook voor het gebruik van modellen geldt dat de transparantie van de milieu-informatie vereist dat in het MER de uitgangspunten en uitkomsten van het model voor iedereen inzichtelijk zijn gemaakt. Een samenvattende tabel met invoergegevens en een presentatie van de resultaten in de vorm van een kaart of grafiek kunnen daarbij behulpzaam zijn. In het MER moet vervolgens terug te vinden zijn op basis waarvan conclusies worden getrokken. Formules en uitgebreide tabellen met alle basiscijfers kunnen beter in een bijlage worden opgenomen. Om te voorkomen dat een model een ‘black box’ is, moet in het MER worden opgenomen:

welke stappen het model doorloopt;

voor welke situaties het model geldt, dus welke uitgangspunten en aannamen gelden;

welke generieke en situatiespecifieke basisgegevens zijn gebruikt (de herkomst van getallen, de wijze van verzamelen en de ouderdom van de gegevens).

Met name voor modellen die niet wettelijk zijn voorgeschreven geldt dat het MER de modelkeuze goed moet onderbouwen om discussie over de keuze te voorkomen.

In beeld brengen effecten

Aparte aandacht vraagt het in beeld brengen van de effecten met het juiste detailniveau. Voor de toegankelijkheid, leesbaarheid en inzichtelijkheid van het MER kan het wenselijk zijn om naast tekst ook beeldmateriaal te gebruiken. Denk bijvoorbeeld aan tabellen, diagrammen en grafieken. Vanzelfsprekend dient het detailniveau van de informatie uit de teksten en onderzoeken overeen te komen met het beeldmateriaal.

Voor het in beeld brengen van effecten op de beleving van het landschap is het wenselijk om deze effecten te visualiseren. Dit geeft omwonenden van bijvoorbeeld een windturbinepark direct een beeld van hoe dit park vanuit hun woon- en leefomgeving eruit komt te zien.

Zie ook paragraaf 7.5 over het digitale MER. Dit biedt de lezer van het MER ook de mogelijkheid om virtueel door het plangebied te lopen om te zien hoe het gebied eruitziet nadat het plan of project is uitgevoerd.

Het is hierbij wel essentieel dat de visualisaties goed laten zien wat in welk detailniveau met het plan of project wordt mogelijk gemaakt. Het helpt als de visualisaties vanuit verschillende punten zijn gemaakt en dat duidelijk is waar dit het geval is. Ook moet niet een bepaalde ontwerpkwaliteit worden gesuggereerd waar nog geen besluit over is genomen. Zo wordt voorkomen dat de effecten worden onderschat.

Onzekerheden

en leemten in kennis

De beschrijving van toekomstige ontwikkelingen is omgeven door onzekerheden. Denk aan de weerberichten die onzekerder worden, naarmate ze voor langere termijn worden afgegeven. Daar komt bij dat het resultaat van de ene berekening het vertrekpunt voor een volgende berekening is, zodat de onzekerheid nog groter wordt. De mate van onzekerheid, die in de effectbeschrijving ligt opgesloten, is informatie die ook in het MER moet worden aangegeven. Voor plannen die voor een onbepaalde termijn worden vastgesteld, is dit een extra aandachtspunt.

Voor bestemmingsplannen gold onder de Wro een periode van 10 jaar, voor in het Besluit Chw aangewezen bestemmingsplannen een periode van 20 jaar. Het beschrijven van milieueffecten voor een periode van 20 jaar bleek al een uitdaging, laat staan voor plannen met een onbepaalde termijn.

De artikelen 11.3, eerste lid, onder h, Ob (voor plan-mer) en 11.16, eerste lid, onder f, Ob (voor project-mer)

Voorheen: de artikelen 7.7, eerste lid, onder h, (voor plan-mer) respectievelijk 7.23, eerste lid, onder f, Wm jo. Bijlage IV, onder 6, bij de Mer-richtlijn (voor project-mer).

eisen namelijk dat een overzicht van de leemten in kennis wordt gegeven. Daaronder vallen immers niet alleen feitelijke gegevens over de toestand van het milieu, maar ook onvolkomenheden en onzekerheden in de gebruikte berekeningsmethoden en -technieken. De wetgever gaf eerder zelf al aan dat gewerkt kan worden met:

Zie de oorspronkelijke wetgeschiedenis, Kamerstukken II 1980-81, 16 814, nr. 3, blz. 71. In de nota van toelichting bij het Omgevingsbesluit (voor plan-mer) en bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet (voor project-mer) is dit niet verder toegelicht, maar is directe aansluiting gezocht bij de tekst van bijlage I onder h, bij de Smb-richtlijn resp. bijlage IV onder 6, bij de Mer-richtlijn.

minimum- en maximumwaarden die het voorspelde effect kan aannemen;

een zogenoemde ‘gevoeligheidsanalyse’ die de gevoeligheid van de waarden van de voorspelde effecten voor veranderingen in de vooronderstellingen en de gebruikte onderzoekmethoden aangeeft.

Zie de oorspronkelijke wetsgeschiedenis bij de Wm, Kamerstukken II 1980-81, 16 814, nr. 3, blz. 42-43.

De vastgestelde leemten in kennis en informatie kunnen worden gezien als onderwerpen van voortgaande studie. Zij spelen een belangrijke rol bij het opstellen van het evaluatieprogramma in het kader van mer.

Zie hiervoor paragraaf 5.9.

Bestuurders kiezen er niet graag voor om expliciet te maken waar nog onduidelijkheden zitten. Geregeld worden daarom leemten in kennis verzwegen om eventuele (vermeende) vertraging bij de plan- of besluitvorming te voorkomen. Het expliciteren van onzekerheden levert echter voor het milieu uiteindelijk de beste plan- of besluitvorming op. Door namelijk expliciet te maken waar leemten in kennis zitten, kan vervolgens worden vastgelegd hoe hiermee om zal worden gegaan. Daarmee wordt de werkelijkheid beter benaderd dan wanneer gekozen wordt voor ‘schijnzekerheden’ die tot ver achter de komma worden doorgerekend. Schijnzekerheden kunnen er bovendien toe leiden dat maatregelen met grote milieugevolgen worden genomen, die achteraf gezien overbodig blijken te zijn.

Denk bijvoorbeeld aan de landschappelijke impact van een geluidsscherm.

Een manier om met onzekerheden om te gaan is een ‘adaptieve strategie’ te hanteren. Dit betekent kort gezegd de volgende stappen:

in het MER nadrukkelijk de onzekerheidsmarges bij effectbepalingen onderkennen door een bandbreedte aan te geven of van twee scenario’s (gunstig en ongunstig) uit te gaan;

in het MER de waarschijnlijkheid bepalen dat het meest gunstige of meest ongunstige scenario zich zal voordoen;

het belang van de onzekerheden voor de alternatievenvergelijking in het MER bepalen;

in het MER de kans bepalen dat (wettelijke) grenswaarden kunnen worden overschreden;

in het MER de maatregelen beschrijven om risico’s te beheersen;

de risicobeheersende maatregelen ‘achter de hand’ houden voor het geval de daadwerkelijk optredende effecten tegenvallen ten opzichte van de verwachtingen;

monitoren van de daadwerkelijk optredende effecten;

als uit de monitoring blijkt dat het nodig is, ‘maatregelen achter de hand’ inzetten om tegenvallende effecten te verminderen.

Deze strategie is in principe niet mogelijk bij onomkeerbare effecten. Als geconstateerd wordt dat de ongewenste effecten optreden, is het immers al te laat.

Op deze manier worden de onzekerheden niet onder het tapijt geveegd, maar bieden ze juist een handvat om eraan bij te dragen dat de informatie in het MER de werkelijkheid zo dicht mogelijk nadert. Het feit dat de leemten in kennis worden benoemd, hoeft ook geen vertraging in de besluitvorming op te leveren. Zo maken leemten in kennis niet dat een MER gebrekkig is.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Natuurgebied het Zwin, ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3003. Uit het MER bleek dat natuurlijke processen niet helemaal te voorspellen zijn. Zie bijvoorbeeld ook Inpassingsplan Agro en Food Cluster, ABRvS 7 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7101, waar goede en wetenschappelijk onderbouwde rekenmodellen en dosis-effectrelaties voor het berekenen en beoordelen van de verlichting vanuit de glastuinbouwgebieden ontbraken.

Gelet op het voorgaande, integendeel zelfs. En ook al is sprake van leemten in kennis, dan nog kunnen plannen en besluiten gewoon worden vastgesteld.

Zie bijvoorbeeld Omgevingsvergunning geitenhouderij Landerd, RBOBR 11 mei 2020, ECLI:NL:RBOBR:2020:2577. Mogelijke risico’s voor de volksgezondheid mogen meewegen bij het besluit om een MER te vereisen, ondanks dat het verband tussen longontstekingen en geitenhouderijen niet zeker is. In het MER kan dan onderzocht worden welke maatregelen getroffen kunnen worden om risico’s te beperken. Zie bijvoorbeeld uitspraken over windturbineparken op de Noordzee, ABRvS 23 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6344, en ABRvS 6 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW7626. Ondanks dat de effecten van geluid op het onderwaterleven nog niet bekend waren, konden de vergunningen worden verleend.

Deze wijze van omgaan met onzekerheden wordt bijvoorbeeld gehanteerd bij strategische plannen als omgevingsvisies of programma’s. De effectbeoordeling in het MER wordt dan opgezet als begin van een monitoringsysteem (zie voor monitoring ook paragraaf 5.9), of ‘dynamisch systeem voor de leefomgeving’. Zo kan periodiek worden gecontroleerd in welke mate de daadwerkelijke ontwikkelingen bijdragen aan het realiseren van de ambities uit het strategische plan. De informatie uit het systeem kan vervolgens worden gebruikt om in de loop van de tijd het proces bij te sturen.

Zie bijvoorbeeld het MER voor Haven-Stad Amsterdam, https://www.commissiemer.nl/adviezen/3102.