Conclusie van staatsraad A-G over toetsing van omgevingsplan in vergunningsprocedure

Dat schrijft staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer in zijn conclusie die hij vandaag (5 april 2023) heeft uitgebracht op verzoek van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Die heeft hem gevraagd om na te gaan op welke wijze de rechter regels van het omgevingsplan kan toetsen in een vergunningsprocedure. En of de rechter het zogenoemde evidentiecriterium in omgevingszaken kan blijven toepassen of dat dit moet worden losgelaten.

Achtergrond van de zaak

De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak vroeg staatsraad A-G Nijmeijer om de conclusie te nemen in een rechtszaak die op dit moment bij de hoogste algemene bestuursrechter speelt en op 27 februari jl. op een zitting is behandeld. De zaak gaat over een omgevingsvergunning voor een woontoren van zeventig meter hoog in Den Haag. Volgens een omwonende is de vergunning ten onrechte gebaseerd op regels uit een omgevingsplan. Die regels zouden in strijd zijn met de rechtszekerheid. De rechtbank Den Haag oordeelde met toepassing van het evidentiecriterium dat één regel in strijd is met de rechtszekerheid, omdat de regel onvoldoende houvast biedt over de toelaatbare hoogbouw. Tegen de uitspraak van de rechtbank zijn de projectontwikkelaar, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag en de omwonenden in hoger beroep gekomen.

Inhoud van de conclusie

Evidentiecriterium

Staatsraad A-G Nijmeijer ziet geen aanleiding voor het loslaten van het evidentiecriterium, gelet op de ratio achter dat criterium en de wijze waarop de toetsing van een planregel in een bestemmingsplanprocedure plaatsvindt. Dat is slechts anders bij de exceptieve toetsing van een planregel met daarin een dynamische verwijzing naar een planologische beleidsregel die wordt gewijzigd nadat een plan onherroepelijk is geworden. Ratio achter het evidentiecriterium is dat een herhaling van de rechtmatigheidstoetsing wordt voorkomen die al in een bestemmingsplanprocedure heeft opengestaan. Het evidentiecriterium kan niet los worden gezien van de formele rechtskracht van besluiten en dient de rechtszekerheid die aan onherroepelijke planregels wordt ontleend.

Feitelijke ontwikkelingen

Feitelijke ontwikkelingen die passen binnen de grenzen van planregels met open normen, geven geen aanleiding om de toepassing van het evidentiecriterium los te laten. Het afschaffen van de actualisatieplicht maakt dat niet anders. Nadat het bestemmingsplan onherroepelijk is geworden, biedt de Wet ruimtelijke ordening de mogelijkheid om de mate van detaillering van planregels via een verzoek tot herziening van het plan aan een rechtmatigheidstoets door de bestuursrechter te onderwerpen. Bij die toetsing geldt dezelfde toetsingsmaatstaf als bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Aannemelijk is dat deze mogelijkheid blijft bestaan als de nieuwe Omgevingswet in werking treedt, aldus staatsraad A-G Nijmeijer.

Verlengde normstelling

Beleidsregels kunnen alleen exceptief worden getoetst. Het is volgens staatsraad A-G Nijmeijer van belang om nauwkeurig vast te stellen of een beweerde onrechtmatigheid alleen de inhoud van de planologische beleidsregel betreft of ook de planregel die naar deze beleidsregel verwijst. Voor zover de planologische beleidsregel fungeert als verlengde normstelling ten opzichte van de planregel, is een toetsingsmaatstaf gerechtvaardigd die gelijk is aan de rechterlijke toetsing van een planregel.

Voorlopige voorziening

De staatsraad A-G gaat in zijn conclusie ten slotte ook nog in op de vraag welke verplichting op het college van B&W of de gemeenteraad rust nadat een of meer onderdelen van een omgevingsplan of de planregels onverbindend zijn na een uitspraak van de bestuursrechter. Het geven van een opdracht tot het vaststellen van een planregel kan niet aan de orde zijn. Voor het treffen van een voorlopige voorziening door de bestuursrechter lijken de mogelijkheden volgens hem ruimer. Een voorlopige voorziening is tijdelijk en laat het bestemmingsplan ongemoeid. Met een voorlopige voorziening treedt de bestuursrechter niet in de regelgevende bevoegdheid van de gemeenteraad. Maar hij geeft dan wel een signaal aan de gemeente dat handelend (regelgevend) optreden gewenst is. Daar is de rechtszekerheid mee gediend.

Verdere verloop van de procedure

Partijen die bij deze procedure zijn betrokken, krijgen nu eerst de mogelijkheid om op de conclusie te reageren. Hierna zal de Afdeling bestuursrechtspraak als hoogste algemene bestuursrechter uitspraak doen in deze zaak. De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal geeft voorlichting aan de Afdeling bestuursrechtspraak, maar bindt haar niet.

Wat is een conclusie en wat is het nut ervan?

Een conclusie is een juridisch advies aan de Afdeling bestuursrechtspraak en draagt bij aan de rechtsontwikkeling. Een staatsraad advocaat-generaal kan in een conclusie een rechtsvraag in een bredere maatschappelijke, juridische en internationale context plaatsen, de stand van de rechtspraak evalueren en aanbevelingen doen om bestaande rechtspraak te nuanceren of bij te stellen. De mogelijkheid voor de bestuursrechter om een conclusie te vragen bestaat sinds 2013. Deze conclusie is de 25e die de Afdeling bestuursrechtspraak sindsdien heeft gevraagd. Een overzicht van alle conclusies is opgenomen in een overzicht op de website van de Raad van State.