Conclusie Nijmeijer over evidentiecriterium bij exceptieve toetsing

Dit criterium betekent dat een bestemmingsplanregel in een omgevingsvergunningenprocedure alleen onverbindend wordt verklaard of buiten toepassing wordt gelaten als deze evident in strijd is met een hogere regeling. Voor een uitzondering bestaat alleen aanleiding als het gaat om een planregel waarin wordt verwezen naar een beleidsregel die later is gewijzigd.

Wij bespreken kort de belangrijkste conclusies van Nijmeijer.

Wat is het toetsingskader?

Normaal gesproken komt de rechter in een procedure over een omgevingsvergunning niet toe aan toetsing van een bestemmingsplanregel die onherroepelijk is. Planregels kunnen in die procedure alleen exceptief worden getoetst. Daarbij wordt een andere toetsingsmaatstaf gehanteerd dan in de bestemmingsplanprocedure.

De toetsingsmaatstaf die wordt gebruikt, luidt als volgt:

In een procedure als deze waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. [zie bijvoorbeeld AbRS 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:520].

In een procedure over een vergunning kan dus alleen de vraag worden beantwoord of een planregel evident in strijd is met een hogere regeling.

De Afdeling vroeg zich af of deze toetsingsmaatstaf nog steeds moet worden gehanteerd.

Wat staat er in de conclusie van Nijmeijer?

Evidentiecriterium

Nijmeijer ziet geen aanleiding voor het loslaten van het evidentiecriterium. Het evidentiecriterium is namelijk bedoeld om een herhaling van rechtmatigheidstoetsing te voorkomen. In de bestemmingsplanprocedure kan de rechtmatigheid van een bestemmingsplanregel namelijk al ter discussie staan. Het evidentiecriterium moet worden gezien in samenhang met de formele rechtskracht (het idee dat een besluit op een gegeven moment onaantastbaar is en de rechter het niet meer kan vernietigen) en dient de rechtszekerheid die aan onherroepelijke planregels kan worden ontleend.

Als in een bepaalde situatie feitelijk blijkt welke mogelijkheden een planregel biedt, ziet Nijmeijer geen reden om het evidentiecriterium niet langer toe te passen. Het evidentiecriterium kan dus ook nog steeds worden toegepast bij planregels met een open norm of een open norm met een dynamische verwijzing. Dit geldt ook voor globale, open planregels. Reden daarvoor is het primaat van de gemeenteraad. Nijmeijer vindt het ook relevant dat er een verzoek kan worden gedaan om planregels te herzien. Het vervallen van de actualisatieplicht geeft geen aanleiding om hier anders over te denken.

Exceptieve toetsing planregels in geval van planologische beleidsregels

Dat kan alleen anders zijn bij de exceptieve toetsing van een planregel met daarin een dynamische verwijzing naar een beleidsregel. Nijmeijer noemt dit in zijn conclusie ‘planologische beleidsregels’.

Een dynamische verwijzing naar een beleidsregel in een planregel betekent dat de beleidsregels los van het bestemmingsplan kunnen worden gewijzigd. Een voorbeeld van zo’n dynamische verwijzing biedt de volgende planregeling:

“10.1.2 Specifieke parkeerregels bij bouwplannen

Bij de omgevingsvergunning om te bouwen wordt aan de hand van de beleidsregels Parkeren van de gemeente X bepaald of sprake is van voldoende parkeergelegenheid met dien verstande dat indien voornoemde beleidsregels worden gewijzigd, aan de hand van die nieuwe beleidsregels wordt bepaald of er sprake is van voldoende parkeergelegenheid.”.

Nijmeijer maakt in zijn conclusie onderscheid tussen planregels met een dynamische verwijzing naar beleidsregels die na vaststelling van het plan worden vastgesteld en planregels waarin wordt verwezen naar beleidsregels die na vaststelling van het plan worden gewijzigd. Die laatste beleidsregels noemt Nijmeijer ‘posterieure planologische beleidsregels’.

Exceptieve toetsing planregels in geval van posterieure planologische beleidsregels

In het geval van de posterieure planologische beleidsregels ziet Nijmeijer aanleiding voor een andere toetsing in exceptief beroep. De inhoud van die beleidsregel is namelijk niet betrokken bij de rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de planregel. In het geval van een posterieure beleidsregel kan de exceptieve toetsing van de planregel worden verricht aan de hand van dezelfde toetsingsmaatstaf als die in het kader van het bestemmingsplan wordt gehanteerd.

Exceptieve toetsing van beleidsregels

Nijmeijer vindt dat er ook indringender exceptief mag worden getoetst aan beleidsregels die fungeren als verlengde normstelling ten opzichte van een planregel. De inhoud van die beleidsregels kunnen in een exceptieve toetsing worden getoetst als ware het planregels.