Overtreding vooraf onvoldoende duidelijk omschreven? Dan gaat de boete van tafel!

Waar gaat de zaak over?

Toezichthouders van de gemeente Amsterdam hebben geconstateerd dat een woning wordt bewoond door drie personen. Twee van de drie bewoners hebben samen een huurcontract met de eigenaar. Deze twee bewoners hebben met medeweten van de eigenaar ook een onderhuurcontract met een derde bewoner. Deze bewoners hebben alle drie een eigen kamer, alleen mag de derde bewoner geen gebruik maken van de woonkamer. Deze woonkamer kan ook worden afgesloten voor deze derde bewoner.

Gelet op deze omstandigheden concludeert het college dat de woning van zelfstandige naar onzelfstandige woning is omgezet zonder dat sprake is van een inwoonsituatie. De bewoners vormen geen gezamenlijke huishouding, maar delen wel de aanwezige wezenlijke voorzieningen. Nu hier geen vergunning voor is verleend, wordt door het college een boete opgelegd van € 6.000,- aan de eigenaar.

De eigenaar meent dat geen sprake is van een overtreding. Volgens hem is sprake van inwoning door de derde persoon. Bij inwoning is het niet vereist dat de bewoners één huishouden vormen. Als dit vereiste wel zou gelden, dan wordt hier aan voldaan. Het begrip ‘huishouden’ ziet namelijk op de feitelijke samenlevingssituatie. In een brief heeft de wethouder van Amsterdam gezegd dat het begrip ‘huishouden’ betekent: “dat twee volwassenen die niet de intentie hebben om heel hun leven bij elkaar te blijven, maar om bijvoorbeeld economische redenen samen tijdelijk een woning huren ook aangemerkt worden als huishouden in de zin van de huisvestingsverordening.” Volgens de eigenaar is in geval van inwoning geen sprake van omzetting en had de boete dus niet mogen worden opgelegd.

Wat oordeelt de Afdeling?

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) oordeelt dat uit de toepasselijke regelgeving niet duidelijk wordt of in dit geval sprake is van omzetting of inwoning. Uit de Huisvestingsverordening 2016 volgt dat geen sprake is van een onzelfstandige woonruimte als sprake is van inwoning. De boete is opgelegd omdat zonder vergunning een zelfstandige woonruimte zou zijn omgezet naar een onzelfstandige woonruimte. Als sprake is van inwoning, dan is dus geen sprake van een onzelfstandige woonruimte en is dus geen omzettingsvergunning benodigd. De boete van € 6.000,- is dan ook onterecht opgelegd.

Het begrip inwoning wordt nader uitgelegd in de Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad (hierna: “de Beleidsregel”). Eén van de voorwaarden die in deze Beleidsregel wordt gesteld aan inwoning is dat de verhuurder zelf zijn hoofdverblijf in de woning heeft. De Afdeling constateert dat het college ervan uitgaat dat de Beleidsregel het toelaat dat “een verhuurder die zijn hoofdverblijf heeft in de woning” bestaat uit twee personen die hun hoofdverblijf in de woning hebben. Het college voegt hier vervolgens aan toe dat deze twee personen die hun hoofdverblijf in de woning hebben één huishouden moeten vormen. Deze laatste eis van het college volgt echter niet uit de Beleidsregel. Dit betekent dat het college een voorwaarde aan de eigenaar tegenwerpt die niet vooraf in de omschrijving van de beboetbare gedraging is opgenomen en evenmin zonder meer voortvloeit uit het begrip inwoning.

Gelet hierop oordeelt de Afdeling dat uit de Beleidsregel niet blijkt of de onderhavige situatie nu als omzetting of inwoning kwalificeert. Een duidelijk vooraf omschreven verbod tot omzetting is niet overtreden. De boete is onterecht opgelegd.

Welke lessen kunnen uit deze uitspraak worden getrokken?

Uit deze uitspraak volgt dat het, wanneer een boete wordt opgelegd voor het niet in bezit zijn van een omzettingsvergunning, van belang is om na te gaan of sprake is van inwoning. Als sprake is van inwoning, dan is geen omzettingsvergunning vereist. Het college kan dan geen boetes opleggen voor het niet in bezit hebben van een dergelijke vergunning. Als het onduidelijk is of de gedraging beboetbaar is, kan ook dit positieve gevolgen hebben. In deze uitspraak oordeelt de Afdeling immers dat de bestuurlijke boete slechts kan worden opgelegd wanneer de verwijtbare gedraging voorafgaand in een wettelijk voorschrift is omschreven. Als dit niet het geval is, dan is de boete ook onterecht opgelegd.

ECLI:NL:RVS:2023:1836