Onrechtmatige omzetting van onzelfstandige bewoning of rechtmatige inwoning? Geen boetebevoegdheid bij onduidelijk geformuleerde verbodsbepaling (lex certa)

Aanleiding voor het geschil is de bewoningssituatie van een pand met drie bewoners: twee personen op basis van een gezamenlijk huurcontract  met de woningeigenaar, de derde op basis van instemming van de woningeigenaar en een onderhuurcontract met beide hoofdhuurders. In geschil is of de beboete bewoningssituatie moet worden beschouwd als de onrechtmatige omzetting van woonruimte of als inwoning. De Afdeling overweegt dat de Huisvestingswet 2014 (“Hw”), waarin het omzettingsverbod is neergelegd, geen definitie bevat van onzelfstandige woonruimte. Evenmin bevat de op de Hw gebaseerde Huisvestingsverordening (“Hvv”) definitie van inwoning. Uit de Hvv volgt volgens de Afdeling dat woonruimte die is bestemd voor inwoning niet als onzelfstandige woonruimte wordt aangemerkt, zodat in dat geval geen sprake is van omzetting en het vergunningsvereiste van art. 21, eerste lid, aanhef en onder c, Hw niet geldt. De Afdeling stelt vast dat de door het college gehanteerde extra voorwaarde dat beide hoofdbewoners een gezamenlijke huishouding dienen te voeren teneinde te voldoende aan de voorwaarden voor inwoning, geen onderdeel vormt van het toetsingskader in de ter uitvoering van de Hw en Hvv vastgestelde Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad (“beleidsregel”). Dit betekent volgens de Afdeling dat het college aan de woningeigenaar een voorwaarde tegenwerpt die niet in de tevoren gegeven omschrijving van de beboetbare gedraging is opgenomen en evenmin zonder meer voortvloeit uit het begrip inwoning. Mede gelet op de wijze waarop de huurcontracten zijn opgesteld, concludeert de Afdeling dat uit de beleidsregel niet eenduidig volgt dat de bewoningssituatie moet worden aangemerkt als omzetting en niet als inwoning. Gelet daarop is volgens de Afdeling geen sprake van overtreding van het omzettingsverbod, waarvan de inhoud tevoren duidelijk was omschreven in een wettelijk voorschrift of wetsinterpreterende beleidsregel.