Gemeentelijk beleid bindt: afwijken kan incidenteel en gemotiveerd, niet structureel

Het uitgangspunt is dat een bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

Ondanks dit heldere uitgangspunt over de gebondenheid aan eigen beleidsregels, gaat het op dit punt toch regelmatig mis in procedures over een besluit bij de bestuursrechter. Dat blijkt ook weer uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 mei 2023.

Woontoren in Tilburg

In deze zaak gaat het over de beoordeling van het bestemmingsplan ‘Binnenstad 2010 9e herziening (woongebouw Pieter Vreedeplein)’ dat de gemeenteraad van Tilburg heeft vastgesteld. Het bestemmingsplan maakt een woontoren van ruim zestig meter hoog mogelijk aan het Pieter Vreedeplein in de binnenstad van Tilburg.

Diverse omwonenden zijn het niet eens met het bestemmingsplan en vrezen onder meer dat de woontoren tot een onaanvaardbare verslechtering van de bezonning in hun woningen zal leiden.

De Afdeling deed in maart 2022 een tussenuitspraak in deze zaak, waarin de Afdeling oordeelde dat niet duidelijk was welke “norm voor bezonning als uitgangspunt wordt gehanteerd bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een aanvaardbare bezonningssituatie.” De Afdeling gaf de gemeenteraad de opdracht om, nadat duidelijkheid over de te hanteren norm is gegeven, met toepassing van die norm onderzoek te doen naar de bezonningssituatie en te motiveren of de bezonning in de naastgelegen woningen aanvaardbaar is.

Aanvaardbaar bezonningsniveau

De gemeenteraad heeft vervolgens een nadere motivering gegeven. De gemeenteraad heeft daarbij toegelicht dat voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van schaduwhinder als gevolg van hoogbouwinitiatieven aansluiting is gezocht bij de zogenoemde “Haagse norm”.

In het verleden ging deze bezonningsregel uit van een meetpunt in het midden van de vensterbank aan de binnenkant van het raam. In 2010 is deze Haagse norm geactualiseerd en wordt – kort gezegd – uitgegaan van een aanvaardbare situatie bij in totaal minimaal twee uur zon per dag op de voor- en achtergevel, op 19 februari en 21 oktober bij een zonhoogte van minimaal 10 graden, gemeten in het midden van de gevel op een hoogte van 75 cm boven vloerniveau op de onderste woonlaag.

De gemeenteraad geeft daarbij aan dat al jaren een vaste gedragslijn in Tilburg is dat bezonningsstudies worden uitgevoerd volgens deze Haagse norm.

Gemeente Tilburg hanteert eigen ‘bezonningsbeleid’

In deze zaak is relevant dat de gemeente Tilburg ook eigen ‘bezonningsbeleid’ heeft opgesteld. Dat is opgenomen in de in 2017 geactualiseerde Handreiking Hoogbouw.

De Afdeling constateert dat in de Handreiking Hoogbouw staat dat als norm de zogenaamde Haagse bezonningsregel wordt gehanteerd, die inhoudt dat in de periode van 19 februari tot 21 oktober op zijn minst 2 uur zon verkregen wordt in de woonkamer van naburige bebouwing en openbare ruimte en dit gemeentelijke beleid daarmee verwijst naar de Haagse bezonningsregel zoals die vóór de actualisatie in 2010 luidde.

De Afdeling constateert dat de Handreiking Hoogbouw in 2017 is geactualiseerd. Ondanks dat de (wijze van berekening van de) Haagse norm gewijzigd is, wordt in het geactualiseerde gemeentelijke beleid nog steeds uitgegaan van de oude Haagse bezonningsregel en de daarbij behorende wijze van meten. En daarmee dus niet van de in 2010 geactualiseerde Haagse norm.

Dat brengt de Afdeling tot de conclusie dat de gemeenteraad in strijd heeft gehandeld met zijn eigen beleid bij de meting of er in geval van realisatie van de woontoren sprake zal zijn van een aanvaardbare bezonningssituatie in de naastgelegen woningen.

Afwijken van beleidsregels: incidenteel, niet structureel

Beleid is echter niet volledig in beton gegoten. De Afdeling geeft terecht aan dat de gemeenteraad in bijzondere gevallen, mits goed gemotiveerd, kan afwijken van het eigen beleid. Maar ook dit helpt de gemeenteraad in dit geval niet verder.

De gemeenteraad geeft namelijk aan dat hij, in weerwil van het beleid dat is vastgelegd in de Handreiking Hoogbouw, al jaren als vaste gedragslijn de geactualiseerde Haagse norm toepast bij de beoordeling van bezonningssituaties als gevolg van hoogbouwprojecten.

De Afdeling stelt daarmee vast dat de gemeenteraad structureel afwijkt van het eigen beleid. Dat is volgens de Afdeling in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en kan dus niet. De Afdeling geeft de gemeenteraad mee dat als de gemeenteraad in afwijking van het geldend beleid wenst vast te houden aan de gedragslijn, de gemeenteraad het beleid op dat punt dient te wijzigen. Dat baat de gemeenteraad in deze procedure niet meer, aangezien de Afdeling het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan vernietigt.

Tot slot

Deze uitspraak laat nog eens goed zien dat een bestuursorgaan dient te handelen conform haar eigen beleidsregels. Uiteraard kunnen er goede redenen zijn om van beleidsregels af te wijken, maar dan moet het gaan om een individueel geval en goed gemotiveerd worden. Structureel van beleidsregels afwijken is niet mogelijk. Dan dienen de beleidsregels te worden aangepast.