Inzet van artikel 174a Gemeentewet: Afdeling hanteert (nog steeds) strenge lijn bij sluiting van een woning vanwege ernstige overlast

Wat was er aan de hand?

Op 29 augustus 2019 sloot de burgemeester van Amsterdam een woning, omdat in de bijbehorende kelderbox materialen waren aangetroffen die gebruikt konden worden bij plofkraken. De directe aanleiding voor de doorzoeking was dat één van de bewoners, de meerderjarige zoon van de hoofdbewoner, op 12 juli 2019 in voorlopige hechtenis was genomen voor betrokkenheid bij een plofkraak in Aken. In de kelderbox werden onder meer materialen gevonden waarmee een ‘pizzaschuif’ kon worden gemaakt. Dat is een plat explosief dat in de geldschuif van een geldautomaat kan worden geschoven, waarna deze ontploft. Uit aangetroffen restmateriaal leidde de politie af dat in de kelderbox ook daadwerkelijk pizzaschuiven zijn gemaakt. In reactie daarop heeft de burgemeester de woning gesloten, op twee grondslagen.

Afdeling bakent toepassingsbereik van het huidige artikel 174a Gemeentewet verder af

De Afdeling oordeelt dat de woning niet op basis van artikel 174a Gemeentewet gesloten kon worden. In het eerste lid van artikel 174a Gemeentewet staat:

“De burgemeester kan besluiten een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning of dat lokaal behorend erf te sluiten, indien door gedragingen in de woning of het lokaal of op het erf de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf wordt verstoord.”

Hoewel de tekst van dit artikel een ruime sluitingsbevoegdheid impliceert, verwijst de Afdeling naar de wetsgeschiedenis en eerdere uitspraken over deze bevoegdheid. Daaruit volgt dat deze bevoegdheid slechts gebruikt kan worden als er op basis van concrete, objectieve en verifieerbare gegevens kan worden vastgesteld dat er, door de gedragingen die zich in de woning voordoen, langdurige overlast is die zich met grote regelmaat voordoet en die maatschappelijk onaanvaardbare vormen heeft aangenomen. Het moet bovendien gaan om overlast waardoor de veiligheid en de gezondheid van mensen in de directe omgeving van de woning in ernstige mate wordt bedreigd en die risico’s voor de omgeving geeft die te vergelijken zijn met drugsoverlast. Dat is volgens de Afdeling de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever geweest (Kamerstukken II 1996/97, 24 699, nrs. 5 en 7).

Die mate van overlast was bijvoorbeeld aan de orde in de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1836. In die zaak had een bewoner volgens de politie jarenlang, door zijn gedrag in en om zijn woning, voor veel overlast en angst bij de buren gezorgd. Daarnaast was aannemelijk dat hij brand had gesticht in zijn eigen woning en was in het verleden al twee keer brand in de woning ontstaan. Die gedragingen zorgden voor een ernstig gevaar voor omwonenden.

In de zaak over het aantreffen van plofkraakmateriaal was geen sprake van langdurige overlast door handelingen in de kelderbox, waren er geen meldingen over activiteiten of personen in de woning of de kelderbox, geen incidenten (c.q. ontploffingen) in de kelderbox zelf en was ook van loop naar de kelderbox niet gebleken. De Afdeling concludeert dan ook: “De enkele aanwezigheid van illegale explosieve materialen – hoe ernstig ook – kan op zichzelf niet worden aangemerkt als langdurige overlast en daarmee ook niet als een verstoring van de openbare orde zoals bedoeld in artikel 174a van de Gemeentewet.”

Noodbevel ook niet passend

De burgemeester had ook de noodbevelsbevoegdheid ten grondslag gelegd aan de sluiting.

Bij (ernstige vrees voor) ernstige wanordelijkheden kan de burgemeester elk bevel geven dat nodig is ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar. Op het moment dat het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer door een noodbevel wordt beperkt, zoals het geval is bij de sluiting van een woning, geldt dat dit alleen aanvaardbaar is in concrete en levensbedreigende situaties (ABRvS 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2839, r.o. 3.5 en ABRvS 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2838, r.o. 6.3).

Omdat het plofkraakmateriaal al weg was gehaald na de inval van de politie ende zoon van de bewoonster in voorlopige hechtenis was genomen ten tijde van het nemen van het besluit, was er volgens de Afdeling geen acuut (levens)gevaar voor de bewoners van de omringende woningen. De burgemeester had dus ook geen bevoegdheid om met een noodbevel de woning te sluiten.

Conclusie en doorkijk naar verruiming van artikel 174a Gemeentewet

Deze uitspraak laat wederom zien dat artikel 174a Gemeentewet op dit moment slechts in specifieke situaties ingezet kan worden. In de afgelopen jaren lagen er ook situaties bij de Afdeling voor waarbij het gevaar voor de openbare orde ‘van buiten’ de woning kwam (beschieting, neerleggen handgranaat). Voor die gevallen is het huidige artikel 174a Gemeentewet niet bedoeld. De uitspraak van 21 juni jl. laat zien dat artikel 174a Gemeentewet ook niet kan worden toegepast bij het enkel aantreffen van gevaarlijk (explosief) materiaal.

De Afdeling wijst zelf al op het Wetsvoorstel uitbreiding van de sluitingsbevoegdheid van de burgemeester en de gezaghebber ter handhaving van de openbare orde (Kamerstukken II 2022/23, 36 217), waarmee het toepassingsbereik van artikel 174a Gemeentewet wordt verruimd. Op 23 mei jl. is dit voorstel met grote meerderheid door de Tweede Kamer aangenomen. Dit wetsvoorstel beoogt het toepassingsbereik van artikel 174a Gemeentewet te vergroten door twee gronden toe te voegen waarop een woning gesloten kan worden (naast de huidige mogelijkheid, zoals beschreven in de bovengenoemde rechtspraak), namelijk:

indien door ernstig geweld, of bedreiging daarmee, in of in de onmiddellijke nabijheid van de woning de openbare orde rond de woning ernstig wordt verstoord of ernstige vrees bestaat voor het ontstaan van een zodanige verstoring (art. 174a lid 1 sub b Gemeentewet (nieuw)); en

indien door het aantreffen in de woning van een wapen (als bedoeld in artikel 2 Wet wapens en munitie) de openbare orde rond de woning ernstig wordt verstoord of ernstige vrees bestaat voor het ontstaan van een zodanige verstoring (art. 174a lid 1 sub c Gemeentewet (nieuw)).

Het aantreffen van plofkraakmateriaal is in de memorie van toelichting expliciet genoemd als voorbeeld waarbij een burgemeester passende maatregelen moet kunnen treffen ter handhaving van de openbare orde (Kamerstukken II 2022/23, 36 217, 3, p. 5-6). Onder omstandigheden zou het nieuwe artikel 174a Gemeentewet dus wel een bevoegdheid kunnen bieden voor een sluiting bij het aantreffen van plofkraakmateriaal. Dan moet wel kunnen worden aangegeven dat daardoor de openbare orde ernstig wordt verstoord of ernstige vrees daarvoor bestaat.

ECLI:NL:RVS:2023:2402