Als het college aan de touwtjes trekt

In artikel 125 lid 1 Grondwet is te lezen dat de raad aan het hoofd van de gemeente staat. Mooi uitgangspunt, laat dat duidelijk zijn. De raad is direct gekozen door de inwoners en die inwoners vormen samen de gemeente. Maar hoofd zijn van de gemeente, wat betekent dat eigenlijk? Moeten andere organen van de gemeente (college en burgemeester) zich houden aan de (alle) besluiten en uitspraken die de raad geeft?

Ben je als hoofd van de gemeente ook de (opper)baas in en van alles in de gemeente? Ofwel: moeten de andere organen uitvoeren wat de raad zijn besluiten vastlegt? Op het eerste gezicht zou je denken dat die vraag bevestigend moet worden beantwoord. In artikel 160 lid 1 aanhef en sub b. Gemeentewet is immers te lezen dat het college de besluiten van de raad moet uitvoeren. Hetgeen overigens weer niet van toepassing is op door de raad aangenomen moties (ongeschreven staatsrecht). Dus gaat de raad over alles. Of toch niet?

Staatsrechtelijke illusies in Zeeland

Dat dit niet altijd het geval is, las je al in het vorige hoofdstuk. En ook de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State heeft op dit vlak een uitspraak

Raad van State, ECLI:NL:RVS:2023:3213, zaaknummer 202202429/1/R1, 23 augustus 2023

gedaan die aan duidelijkheid niets te wensen overlaat. Een uitspraak die de verhoudingen tussen raad en college weer eens duidelijk neerzet waar het gaat om het vaststellen van beleid. Waarin het hoofdschap van de raad nader genuanceerd wordt, waardoor staatsrechtelijke illusies in scherven uiteenspatten.

Wat was het geval? Een Zeeuws college van B&W verleende een omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten in een voormalig schoolgebouw waarin wooneenheden waren aangebracht. Hiermee maakte het college geen vrienden, noch bij de gemeenteraad noch bij omwonenden. De omwonenden zagen geen andere mogelijkheid dan het inzetten van de gang naar de bestuursrechter.

De raad staat niet boven het college

De bestuursrechter schaarde zich aan de kant van B&W, dus werd opgeschaald naar een van de vier hoogste bestuursrechters, te weten de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State. De beroepsgronden die op tafel werden gelegd zijn stuk voor stuk de moeite van het lezen meer dan waard. Eén van die gronden licht ik eruit: de verwijzing naar door de gemeenteraad op 24 september 2020 vastgesteld beleid. Dat beleid betrof de huisvesting van arbeidsmigranten. De raad stelde dit beleid (nota bene!) vast op voorstel van het college, zij het in aangepaste vorm. Er is dus geamendeerd voordat de raad het beleid vaststelde. Wat overigens de raad zijn goed recht is, laat daar geen misverstand over bestaan! De door de raad aangebrachte wijziging hield in dat na ondertekening van het besluit geen arbeidsmigranten meer mochten worden gehuisvest in de dorpskernen of dorpsranden. Met het verlenen van de omgevingsvergunning hield het college zich hier niet aan. In de ogen van de betreffende appellant was dit in strijd met de hiërarchische bovengeschiktheid van de raad ten opzichte van het college. Maar hier dacht de Afdeling anders over…

Attributie

De Afdeling wees erop dat college en gemeenteraad ieder hun eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden hebben. Een bestuursorgaan ontleent deze bevoegdheden rechtstreeks aan de wet: de zogenoemde ‘attributie’ (zie ook hoofdstuk 29). Het college ontvangt zijn bevoegdheden dus niet van zijn hiërarchisch bovengeschikte gemeenteraad, maar van de wetgever. Voor de raad is dit een gegeven, niet meer dan dat. De raad zal ermee moeten (leren) leven.

Het Grote Misverstand

Het is een redelijk wijdverbreid misverstand dat de raad als Grondwettelijk hoofd van de gemeente naar eigen goeddunken kan morrelen aan bevoegdheden die het college aan de wet ontleent. De Afdeling maakt hiermee korte metten in zijn overweging 5.1. Deze passage uit de uitspraak is even duidelijk als veelzeggend:

‘Het college is niet verplicht om te handelen in overeenstemming met beleid van een ander bestuursorgaan als het niet heeft ingestemd met dat beleid, ook niet als het beleid afkomstig is van de raad.’

De Afdeling stelt vast dat het college met de verlening van de omgevingsvergunning heeft gehandeld volgens zijn eigen inzichten, zoals neergelegd in het aan de raad voorgelegde voorstel. Daarin ziet de Afdeling geen problemen.

Moraal van het verhaal

Het raadsbesluit van 24 september 2020 had nooit en te nimmer genomen mogen worden. Het aan de raad voorleggen van een voorstel tot het vaststellen van beleid heeft alleen staats- en bestuursrechtelijke zin (en daarmee meerwaarde) als het gaat om een aangelegenheid die daadwerkelijk behoort tot de specifieke bevoegdheid die de raad aan de wet ontleent. Een blik in het betreffende wettelijk voorschrift kan leren of de raad hierover gaat (of niet).

We moeten af van het idee dat elk beleid dat de raad vaststelt voor de andere organen bindend is, met als enige argument dat de raad Grondwettelijk hoofd van de gemeente is. Dat argument snijdt geen hout, zoals bovenvermelde uitspraak aantoont. Het heeft beperkte waarde en van die beperking moeten alle (hoofdrol)spelers zich terdege bewust zijn. Het college van deze Zeeuwse gemeente had niet verder hoeven (lees: moeten) gaan dan het beleid vaststellen ten aanzien van huisvesting arbeidsmigranten en dit vervolgens ter kennisneming naar de raad sturen. Als de raad er vervolgens iets van vindt, dan staat het hem vrij dit in een motie neer te leggen. Met die motie kan het college naar bevind van zaken handelen.

Eind goed, al goed?

In deze zaak moest de Afdeling ook een oordeel geven over het al dan niet van toepassing zijn van het vertrouwensbeginsel. Door de wethouder, daarmee namens het college, was voorafgaand aan de vergunningverlening toegezegd dat de vergunning er alleen zou komen bij voldoende draagvlak. Van ‘voldoende draagvlak’ bleek geen sprake te zijn. Die toezegging kwam niet terug in de overwegingen van het college bij de vergunningverlening en dat had het college wel moeten doen. Reden voor de Afdeling om het college bij tussenuitspraak op te dragen dit (motiverings)gebrek te herstellen. Kortom: best wel veel leermomenten in deze casus.