Biomassacentrale Diemen: ten onrechte geen milieueffectrapport opgesteld, omdat niet kan worden uitgesloten dat te verbranden hout als afvalstof moet worden aangemerkt

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 30 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3328) in het kader van een omgevingsvergunningprocedure dat voor de op houtpellets gestookte biomassacentrale in Diemen ten onrechte geen milieueffectrapport (“MER”) is opgesteld. Omdat Gedeputeerde Staten (“GS”) naar het oordeel van de Afdeling niet konden uitsluiten dat de houtresten en daarmee de houtpellets die worden verbrand als afvalstof moesten worden aangemerkt, hadden GS de biomassacentrale naar het oordeel van de Afdeling moeten kwalificeren als een mer-plichtige installatie voor de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen. Vanwege het ontbreken van een MER hadden GS de aangevraagde activiteit als bedoeld in art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder e Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) – en vanwege de onlosmakelijke samenhang met ook de aangevraagde activiteiten onder art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder c Wabo – niet mogen verlenen, maar buiten behandeling moeten laten.

De Afdeling stelt vast dat GS met hun mer-beoordelingsbesluit hebben besloten dat voor de voorgenomen activiteit geen MER hoeft te worden opgesteld. De Afdeling constateert dat tussen partijen niet in geschil is dat de houtpellets geen gevaarlijke afvalstof zijn. Ook is niet in geschil dat de biomassacentrale een capaciteit van meer dan 100 ton per dag heeft. Wel in geschil is of de houtresten, en in het verlengde daarvan de houtpellets, een afvalstof zijn. Om dat te bepalen is het volgens de Afdeling van belang om te weten of degene van wie de houtresten waarvan de houtpellets zijn gemaakt, afkomstig zijn, zich daarvan wilde ontdoen. De intentie van die ‘houder’ is namelijk bepalend voor de vraag of die houtresten als afvalstof in de zin van de wet- en regelgeving over de milieueffectrapportage moeten worden aangemerkt.

Daarmee is volgens de Afdeling de inzet van het geschil het antwoord op de vraag of GS konden besluiten dat geen MER hoefde te worden opgesteld, omdat de biomassacentrale geen mer-plichtige installatie is, bestemd voor de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen zoals bedoeld in categorie 18.4 van onderdeel C, bijlage Besluit milieueffectrapportage (“Besluit mer”). Anders dan de rechtbank is de Afdeling, kort gezegd, van oordeel dat de enkele omstandigheid dat het verbranden van houtpellets valt onder de werkingssfeer van art. 2, eerste lid, aanhef en onder f, Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (“Kaderrichtlijn Afvalstoffen”) – het artikel dat ziet op de uitzonderingen op het toepassingsgebied van de Kaderrichtlijn afvalstoffen – niet betekent dat om die reden geen sprake is van afval (meer precies: afvalstoffen als bedoeld in bijlage I, onder punt 10, Mer-richtlijn) en daardoor evenmin van een mer-plichtige installatie.

De Afdeling overweegt dat het begrip ‘afvalstoffen’, zoals gedefinieerd in artikel 1.1, eerste lid Wet milieubeheer (“Wm”), materieel overeenkomt met het afvalstoffenbegrip uit de Kaderrichtlijn afvalstoffen en moet worden uitgelegd met inachtneming van de door het Hof van Justitie van de Europese Unie (“HvJ EU”) gevormde jurisprudentie. Volgens vaste rechtspraak van het HvJ EU moet de vraag of sprake is van een afvalstof worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. Daarbij is volgens die rechtspraak vooral het gedrag van de houder in relatie tot de betekenis van de woorden ‘zich ontdoen van’ relevant (vgl. het arrest van 7 november 2022, Porr Bau, ECLI:EU:C:2022:885), waarbij in het bijzonder van belang is of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut (meer) heeft, zodat deze stof een last is waarvan hij zich wil ontdoen (arrest van 12 december 2013, Shell Nederland, ECLI:EU:C:2013:821). De uitkomst van de beoordeling of de houtpellets een afvalstof zijn hangt af van alle omstandigheden van het geval. Hierbij is het gedrag en de intentie van de houder van de houtresten waarvan de houtpellets zijn gemaakt, in relatie tot de betekenis van de woorden “zich ontdoen van” bepalend. Bij de beoordeling of de houtpellets wel of geen afvalstoffen zijn, is volgens de Afdeling daarom niet zozeer concrete informatie nodig over de herkomst van de houtpellets, maar is met name informatie over de herkomst van de houtresten waarvan de houtpellets zijn gemaakt en over de intentie van de houder of houders daarvan essentieel voor die beoordeling. Als niet kan worden uitgesloten dat die houders zich hebben willen ontdoen van die houtresten, dan moeten die houtresten als een afvalstof aangemerkt worden en geldt die kwalificatie in beginsel ook voor de houtpellets die daarvan gemaakt worden, tenzij door de verwerking van de houtresten tot houtpellets de ‘einde-afvalfase’ bereikt wordt. De Afdeling concludeert dat GS op basis van de beschikbare informatie niet heeft kunnen uitsluiten dat de te verbranden houtpellets als afval moeten worden gekwalificeerd, omdat de aanmeldnotitie en de vergunningaanvraag onvoldoende concrete informatie bevatten over en inzicht verschaffen in de herkomst van de houtresten en over de intentie van de houder of houders daarvan.

Tegen de achtergrond van de beoordeling of de biomassacentrale als een mer-plichtige installatie (in de zin van het Besluit mer) moet worden aangemerkt, betekent de enkele omstandigheid dat sprake is van schoon, onbehandeld hout in dit geval niet dat GS alleen daarom al kon uitsluiten dat die houtresten als een afvalstof moeten worden aangemerkt Ook leidt de omstandigheid dat de houtpellets aan bepaalde duurzaamheidseisen en NEN-normen voldoen er niet toe dat GS in het kader van de beoordeling of een milieueffectrapport moest worden opgesteld konden uitsluiten dat sprake is van een afvalstof: deze eisen en normen waarborgen volgens de Afdeling weliswaar in algemene zin onder meer de samenstelling en eigenschappen van de houtresten en de traceerbaarheid van de herkomst ervan, maar zeggen niets over de concrete herkomst van de houtresten en ook niets over wat de intentie van de houder van die houtresten was. Omdat daarover geen zekerheid is verkregen, hadden GS de houtresten als afvalstof moeten aanmerken (vgl. de Afdelingsuitspraak van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1494). Dit betekent ook dat het college de houtpellets, waartoe die houtresten verwerkt worden, in beginsel als afvalstof had moeten aanmerken.

De Afdeling ziet geen grond om te oordelen dat GS de houtresten en de daarvan gemaakte houtpellets op basis van de beschikbaar gestelde informatie mochten kwalificeren als uit de bos- en houtsector afkomstige ‘bijproducten’ (in de zin van art. 5 Kaderrichtlijn afvalstoffen), zodat deze niet zijn aan te merken als afvalstof in de zin van art. 3, eerste lid, Kaderrichtlijn afvalstoffen en (dus) art. 1.1, eerste lid, Wm. Hetzelfde geldt voor het aanmerken van de houtresten als afvalstoffen die de zogeheten ‘einde afvalfase’ (als bedoeld in art. 6 Kaderrichtlijn afvalstoffen) hebben bereikt, waardoor deze vanwege de verwerking tot houtpellets niet langer als afvalstof kwalificeren.