Open normen met een dynamische verwijzing naar beleid: maak duidelijk over welk facet van een goede ruimtelijke ordening de planregel gaat!

Dynamische verwijzingen

De Omgevingswet biedt de mogelijkheid om open normen met dynamische verwijzingen in het omgevingsplan op te nemen. Er is dan sprake van een open norm met een verwijzing naar een beleidsstuk waaruit volgt hoe deze open norm toegepast moet worden. Dat is handig, omdat de planregel zo altijd actueel is, ook als het beleid verandert. Om hierop vooruit te lopen is de mogelijkheid van open normen met dynamische verwijzingen ook al toe te passen in bestemmingsplannen verbrede reikwijdte op grond van de Crisis- en herstelwet (Chw).

Het bestemmingsplan dat ziet op de locatie Maanplein 110 te Den Haag is zo’n bestemmingsplan met verbrede reikwijdte waarin open normen met dynamische verwijzingen zijn toegepast. Het bestemmingsplan is in 2021 onherroepelijk geworden. In de procedure over de verleende omgevingsvergunning voor een woontoren aan het Maanplein 110 te Den Haag kwam echter de vraag op of een open norm met dynamische verwijzing onverbindend was of buiten toepassing gelaten diende te worden, en of dit via het evidentiecriterium beoordeeld moest worden of via een andere (nieuwe) toetsingsmaatstaf. Daarbij was van belang dat de beleidsregels, die invulling geven aan de open norm, láter dan het bestemmingsplan vastgesteld waren maar wel waren vastgesteld ten tijde van de uitspraak van de Afdeling over het bestemmingsplan.

De Afdeling heeft hierover een conclusie gevraagd aan staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer. Op 5 april 2023 is die conclusie genomen en de Afdeling heeft vervolgens op 6 september 2023 uitspraak gedaan, waarbij de conclusie deels is gevolgd. Deze uitspraak is van belang voor de praktijk, omdat de Afdeling daarmee helderheid biedt over de open normen met dynamische verwijzingen die onder de Omgevingswet vaker zullen worden toegepast.

Wat speelde er in deze zaak?

Nog even terug naar de belangrijkste feiten in bovengenoemde zaak. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag (het college) heeft op 14 juli 2021 een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een woontoren met 183 woningen, 300m2 detailhandel, 299 m2 maatschappelijke dienstverlening en een parkeergarage op de locatie Maanplein 110 te Den Haag. De aanvraag was getoetst aan een onherroepelijk in werking getreden bestemmingsplan met verbrede reikwijdte.

Omwonenden waren tegen dit besluit opgekomen, en eenmaal bij de rechtbank aangekomen oordeelde die ten eerste dat een van de planregels weliswaar verbindend was, maar dat het college onvoldoende had gemotiveerd waarom de woontoren een ‘toelaatbaar hoogteaccent’ is als bedoeld in dat artikelonderdeel en in de Beleidsregels Omgevingsplan Binckhorst. Ten tweede oordeelde de rechtbank dat een andere planregel, waarin staat dat hoogbouw zorgvuldig dient te worden ingepast volgens het Haagse hoogbouwbeleid, evident in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, en daarom onverbindend was. De rechtbank heeft het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

Tegen deze uitspraak hebben zowel het college, de initiatiefnemer en een omwonende hoger beroep ingesteld.

Conclusie staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer

De Afdeling heeft, zoals gezegd, staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer (de staatsraad AG) om een conclusie gevraagd. Deze conclusie is omvangrijk en voor de praktijk zeer lezenswaardig. In dit artikel gaan we echter alleen in op de twee onderdelen van deze conclusie die relevant zijn voor deze beroepszaak.

Als eerste bespreken we het oordeel van de Afdeling over het deel van de conclusie van de staatsraad AG dat erop neerkomt dat het evidentiecriterium ook toegepast kan worden bij de exceptieve beoordeling van planregels met een open norm (al dan niet met een dynamische verwijzing naar planologische beleidsregels).

Daarna bespreken we de aanbeveling van de staatsraad AG om het evidentiecriterium niet langer toe te passen als sprake is van een zogenaamde “posterieure beleidsregel”: een beleidsregel die pas ná vaststelling van het bestemmingsplan is bekendgemaakt. De staatsraad AG overwoog hierbij dat zo’n beleidsregel niet betrokken kan zijn bij de rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de planregel in een beroep tegen de vaststelling van het bestemmingsplan. Onder verwijzing naar de uitspraak over het Maastrichtse bestemmingsplan met verbrede reikwijdte “Retailpark Belvédère” (de Belvédère-uitspraak) overwoog de staatsraad AG dat de inhoud van een planologische beleidsregel voor de beoordeling of planregels met een open norm voldoende concreet en objectief zijn begrensd relevant kan zijn. Om die reden ligt het voor de hand om de formele rechtskracht van een bestemmingsplan minder zwaar te laten wegen als er sprake is van een open norm met een posterieure beleidsregel, volgens de staatsraad AG.

De uitspraak van de Afdeling

De Afdeling deelt de eerste conclusie van de staatsraad AG en oordeelt aldus dat feitelijke ontwikkelingen van na de vaststelling van een bestemmingsplan die een gevolg zijn van de globaliteit van de planregels geen reden zijn om het evidentiecriterium niet langer of in een gewijzigde vorm toe te passen bij de exceptieve beoordeling van planregels met een open norm of een open norm met een dynamische verwijzing naar planologische beleidsregels. Een planregel met een open norm biedt minder rechtszekerheid naarmate de inhoud globaler is, maar dit is inherent aan het systeem van de Wet ruimtelijk ordening (de Wro), zeker als sprake is van een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. De gemeenteraad heeft discretionaire ruimte om te kiezen voor een uiteenlopende mate van detaillering van planregels. Daar komt bij dat een rechtzoekende om herziening van de planregels kan verzoeken. Tot slot overweegt de Afdeling op dit punt dat het feit dat geen sprake meer is van een actualiseringsplicht van bestemmingsplannen, dit niet anders maakt.

De Afdeling volgt echter de aanbeveling om het evidentiecriterium los te laten bij “posterieure beleidsregels” niet. De Afdeling overweegt daartoe in r.o. 6.4.5 dat een planregel met een open norm op zichzelf moet worden beschouwd. De inhoud van de beleidsregel is volgens de Afdeling niet bepalend voor het antwoord op de vraag hoe indringend een planregel exceptief moet worden getoetst. Het klopt dat bij de zogeheten “Belvédère-criteria” betekenis toekomt aan de aard en omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden waarop de beleidsregel in samenhang met de open norm ziet, maar daarbij doelt de Afdeling op het onderwerp waarover een beleidsregel op grond van de planregel mag gaan en op de ruimte die de planregel laat voor een nadere invulling in dat beleid, maar niet op de inhoudelijke invulling die daar in de beleidsregel concreet aan is gegeven. Daarbij overweegt de Afdeling ook dat de beleidsregel kan veranderen zonder dat daartegen rechtstreeks rechtsmiddelen openstaan, zodat de planregel in zoverre geen uitputtende regeling is en dat is inherent aan het systeem van de Wro. Daar komt bij dat een beleidsregel (los van de planregel) exceptief kan worden getoetst via de band van een besluit waarbij dit beleid is toegepast. Daarbij kan aan de orde komen of de beleidsregel zich verdraagt met de planregel(s) waarop het beleid is gebaseerd. Dit staat los van de toetsing van een planregel in een beroep tegen een bestemmingsplan. Om deze redenen volgt de Afdeling de conclusie van de staatsraad AG over de “posterieure beleidsregel” niet.

De Afdeling stelt dus vast dat de rechtbank terecht de verbindendheid van de toegepaste planregels heeft beoordeeld met toepassing van het evidentiecriterium.

Lessen voor de praktijk

Uit het voorgaande blijkt al dat we er nu vanuit kunnen gaan dat de exceptieve toetsing van planregels uit een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte (of een omgevingsplan) waarbij open normen met een dynamische verwijzing naar beleidsregels zijn toegepast ook met toepassing van het evidentiecriterium kan geschieden. Ook is duidelijk dat de eventuele omstandigheid, dat het beleid is vastgesteld of gewijzigd ná het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan of het omgevingsplan, daar niet aan in de weg hoeft te staan.

De uitspraak is echter om nog een andere reden leerzaam. De Afdeling heeft in r.o. 6.7.1 heel concreet geoordeeld over een planregel met open norm, namelijk dat deze evident in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Dat wordt hierna toegelicht.

Artikel 7.2.2, onder b van de planregels van het bestemmingsplan bevat (uitsluitend) de norm dat hoogbouw zorgvuldig moet worden ingepast volgens het Haagse hoogbouwbeleid. Op de zitting heeft het college toegelicht dat deze bepaling is bedoeld om aanvullende welstandscriteria aan hoogbouw te stellen, maar dat blijkt niet uit de planregel zelf. Uit de planregel zelf, zo oordeelt de Afdeling, blijkt niet duidelijk over welk facet (of welke facetten) van een goede ruimtelijke ordening gaat, zoals bijvoorbeeld bouwmassa, positionering en/of materiaalgebruik. Het is, met andere woorden, niet duidelijk wat de planregel concreet beoogt te reguleren met de verwijzing naar het Haagse hoogbouwbeleid. De Afdeling oordeelt daarom dat deze norm onvoldoende concreet en objectief is begrensd, en dat deze planregel daarom evident in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.

Dit is een belangrijk aandachtspunt voor de praktijk. Anders dan in de uitspraak rondom het Retailpark Belvedère maakt de Afdeling bestuursrechtspraak nu wat concreter hoe een planregel met een open norm eruit zou moeten zien. In het voorbeeld van het omgevingsplan Binckhorst oordeelt de Afdeling dat uit de planregel zelf moet volgen dat deze over de stedenbouwkundige inpassing van hoogbouw gaat. Het volstaan met een verwijzing naar het beleid waar dit uit volgt, is aldus onvoldoende.

Wij raden daarom aan om bij het opstellen van bestemmingsplannen en omgevingsplannen met open normen met een dynamische verwijzing naar beleidsregels concreet aan te geven op welk facet van een goede ruimtelijke ordening de planregel ziet. Deze uitspraak biedt – in navolging van de uitspraak over het omgevingsplan Binckhorst zelf – opnieuw concrete handvatten bij het opstellen van omgevingsplannen. Dat maakt deze uitspraak heel nuttig voor de praktijk!