Afdeling houdt vast aan ‘evidentiecriterium’ bij exceptieve toetsing van bestemmingsplanregel met open norm en dynamische verwijzing naar beleidsregel

In haar uitspraak van 6 september 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3380) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat een planregel met een open norm en een dynamische verwijzing naar een planologische beleidsregel exceptief behoort te worden getoetst aan de hand van het evidentiecriterium, ongeacht of de betreffende beleidsregel voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan waarin de planregel is opgenomen is bekendgemaakt of (in al dan niet gewijzigde vorm) pas daarna. Daarmee gaat de Afdeling slechts ten dele mee in de op 5 april 2023 genomen conclusie van staatsraad advocaat-generaal (“staatsraad A-G”) Nijmeijer (ECLI:NL:RVS:2023:1367).

De uitspraak draait om een geschil over een verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een woontoren van 73 meter met 183 woningen, 300 m2 detailhandel, 299 m2 maatschappelijke diensteverlening en een parkeergarage. Voor dit project was met een inmiddels onherroepelijk bestemmingsplan met verbrede reikwijdte (als bedoeld in art. 2.4 Crisis- en herstelwet en art. 7c Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet) al eerder de planologische basis gelegd. In hoger beroep stond onder meer de vraag centraal of de rechtbank terecht had geoordeeld dat een in dit bestemmingsplan opgenomen planregel – inhoudende dat “hoogbouw zorgvuldig dient te worden ingepast volgens het Haagse hoogbouwbeleid” – onverbindend zou zijn wegens evidente strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

Om antwoord te kunnen geven op die vraag, verzocht de voorzitter van de Afdeling aan staatsraad A-G Nijmeijer om, mede met het oog op de rechtsontwikkeling en de aanstaande inwerkingtreding van de Omgevingswet, in een conclusie als bedoeld in art. 8:12a Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) in te gaan op de vraag hoe planregels met een open norm, zoals die kunnen voorkomen in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte en in een toekomstig omgevingsplan, exceptief moeten worden getoetst.

De Afdeling overweegt dat art. 7c, zesde lid, Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet in het bestemmingsplan de mogelijkheid biedt om in een bestemmingsplan regels op te nemen, waarvan de uitleg afhankelijk wordt gesteld van bij het plan behorende beleidsregels. Zulke planregels worden ook wel open normen met een dynamische verwijzing naar beleidsregels genoemd: als de beleidsregels op een later moment worden gewijzigd, moet vanaf dat moment van die gewijzigde beleidsregels worden uitgegaan. De Afdeling stelt vast dat de rechtbank bij de beoordeling van de verbindendheid van de betreffende planregel de jurisprudentielijn van de Afdeling, zoals die onder meer uiteen is gezet in de uitspraak van 14 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3339), heeft gevolgd. Deze jurisprudentie houdt in dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit over de verlening van een omgevingsvergunning de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zo ver strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd bij de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan zelf. Als in een procedure over een vergunning wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dan moet volgens die rechtspraak de bestemmingsregeling alleen onverbindend worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten wanneer die bestemmingsregeling evident in strijd is met een hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat die hogere regeling zo concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.

De Afdeling stelt vast dat de staatsraad A-G in zijn conclusie onder meer bepleit om de toepassing van het evidentiecriterium los te laten bij de exceptieve toetsing van een planregel met een dynamische verwijzing naar een planologische beleidsregel, indien die beleidsregel pas ná vaststelling van het plan is bekendgemaakt of ná vaststelling van het plan is gewijzigd (een zogenoemde ‘posterieure beleidsregel’). De omstandigheid dat een dergelijke beleidsregel niet is betrokken bij de rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de planregel in een beroep tegen de vaststelling van het betreffende bestemmingsplanplan legitimeert volgens de staatsraad A-G om de formele rechtskracht van de planregel in dat geval minder zwaar te laten wegen en deze intensiever (meer dan oppervlakkig) te toetsen.

Hoewel de Afdeling de conclusie, voor zover in deze zaak van belang, op andere onderdelen onderschrijft, gaat zij op dit specifieke punt niet mee in dit pleidooi. Anders dan de staatsraad A-G ziet de Afdeling geen aanleiding het evidentiecriterium los te laten bij de exceptieve toetsing van een planregel, waarin wordt verwezen naar een beleidsregel die pas na de vaststelling van het plan is bekendgemaakt of daarna is gewijzigd. Een planregel die is vormgegeven als een open norm met een dynamische verwijzing naar een beleidsregel moet volgens de Afdeling op zichzelf worden beschouwd, juist omdat de beleidsregel waarnaar een planregel verwijst kan veranderen, zonder dat daartegen rechtstreeks rechtsmiddelen openstaan en de planregel in zoverre geen uitputtende regeling is. De inhoud en in het verlengde daarvan de rechtmatigheid van een planregel kan om die reden niet afhangen van – of veranderen door – de wijze waarop daar in het beleid nadere invulling aan is of wordt gegeven. De toetsing van een planregel in een beroep tegen een bestemmingsplan, waarbij de Afdeling het in haar uitspraak van 27 oktober 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2388) geformuleerde toetsingskader hanteert, en de exceptieve toetsing van beleid bij een besluit waarin toepassing aan dat beleid is gegeven, staan volgens de Afdeling los van elkaar.

Met toepassing van het evidentiecriterium constateert de Afdeling dat uit de abstracte formulering van de hierboven bedoelde planregel (over de ‘zorgvuldige inpassing’ van nieuwe bebouwing in het plaatselijke ‘hoogbouwbeleid’) niet blijkt op welk facet of welke facetten van een goede ruimtelijke ordening de planregel ziet, zoals bijvoorbeeld bouwmassa, positionering en/of materiaalgebruik. Naar het oordeel van de Afdeling kan de keuze aan de hand van welke facetten van een goede ruimtelijke ordening invulling wordt gegeven aan de norm van een zorgvuldige inpassing niet volledig worden doorgeschoven naar beleid. Nu niet duidelijk is wat de planregel concreet beoogt te reguleren met de verwijzing naar het plaatselijke hoogbouwbeleid, oordeelt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat deze norm onvoldoende concreet en objectief is begrensd en dat de planregel daarom evident in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Daarmee biedt de planregel geen geldige grondslag om aan de hand van het hoogbouwbeleid te toetsen of een aanvraag om omgevingsvergunning in overeenstemming is met het bestemmingsplan.