Risicotoerekening bij verzoek om nadeelcompensatie wegens vervallen exploitatiemogelijkheden vastgoed: wat valt onder het normaal ondernemersrisico?

Met de gewijzigde APV is voor appellant de mogelijkheid vervallen om zijn vier panden te verhuren voor raamprostitutie. Het college heeft aan zijn afwijzende beslissing op de schadeclaim ten grondslag gelegd dat de beëindiging van raamprostitutie op de vier locaties tot het normale maatschappelijke risico behoort.

De Afdeling stelt vast dat het college in 2010 aan appellant een overgangstermijn van zes jaar heeft geboden om de bedrijfsvoering aan te passen aan de situatie waarin de exploitatie van raamprostitutie niet meer zou zijn toegestaan. De Afdeling gaat of het restnadeel dat appellant stelt te lijden na ommekomst van de overgangstermijn, omdat hij zijn panden niet langer voor raamprostitutie kon verhuren, tot het normale maatschappelijke risico behoort.

De Afdeling overweegt dat de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan is dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, als de gegeven motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van art. 8:41a Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen (vgl. de Afdelingsuitspraken van 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2502 en van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668).

De Afdeling overweegt verder dat als een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toekent.

Bij het normale maatschappelijke risico of het normale ondernemersrisico gaat het om algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee de burger of ondernemer rekening kan houden, ook al bestaat geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien. De invulling van het normale maatschappelijke risico of het normale ondernemersrisico is afhankelijk van alle relevante omstandigheden van het geval.

Van belang zijn onder meer de aard van de schadeveroorzakende maatregel (tijd, duur, plaats, ontstaanswijze en andere relevante omstandigheden), de aard, ernst en omvang de schade en de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag (vgl. de Afdelingsuitspraken van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:488 en 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2774).

Voor het antwoord op de vraag of, en zo ja, in hoeverre de schade binnen het normale maatschappelijke risico of het normale ondernemersrisico valt, is – anders dan bij de beoordeling of risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen – de situatie ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak niet van belang. De omstandigheid dat de schade ten tijde van de aankoop niet voorzienbaar was, laat onverlet dat de schadeveroorzakende ontwikkeling ter plekke in de lijn der verwachtingen kan liggen en dat de schade binnen het normale maatschappelijke risico valt (vgl. de Afdelingsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582).

De Afdeling stelt vast dat het verbod op exploitatie van prostitutie-inrichtingen voor de vier pand in kwestie geen maatregel is die naar tijd, plaats ontstaanswijze of begeleidende omstandigheden een uitzonderlijk of ongebruikelijk karakter heeft: de aanwezigheid van raamprostitutie in een wijk kan negatieve effecten hebben op het woon-en leefklimaat en op de openbare orde.

Uit onderzoek blijkt dat ook legale prostitutie gepaard kan gaan met ernstige verstoringen van de openbare orde, als gevolg waarvan diverse gemeenten in de afgelopen twintig jaar prostitutie-activiteiten hebben beperkt of verplaatst. De Afdeling constateert op basis van diverse onderzoeken dat drie elkaar versterkende factoren – te weten: raamprostitutie, drugshandel- en gebruik en de ruimtelijke kenmerken van de wijk waarin dit plaatsvindt – al jaren een negatieve invloed hebben op de veiligheidsbeleving en het woon- en leefklimaat, zodat het niet langer toestaan van het exploiteren van prostitutie-inrichtingen in het gebied waarin de vier panden van appellant zijn gelegen als een normale maatschappelijke ontwikkeling moet worden beschouwd die in de lijn der verwachtingen lag.

Bij de vaststelling van het normaal maatschappelijk risico dient ook rekening gehouden te worden met omstandigheden die betrekking hebben op de benadeelde zelf. Het uitgangspunt is dat elke zelfstandige ondernemer zijn onderneming drijft voor eigen risico en ook zelf verantwoordelijk is voor zijn beslissingen.

Tot het normale ondernemersrisico behoren dan ook de nadelen die direct samenhangen met de keuze die de ondernemer zelf heeft gemaakt voor een bepaald type bedrijfsvoering en de plek waarop hij zijn bedrijf uitoefent (vgl. de Afdelingsuitspraken van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:488, 20 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2059, en 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2717).

De Afdeling oordeelt dat het risico dat het college prostitutie niet langer zou toestaan in zijn panden inherent was aan de door appellant gekozen wijze van bedrijfsvoering: de verhuur van de panden voor raamprostitutie werd ten tijde van de aankoop van de panden in eerste instantie gedoogd en nadien voerde het college een restrictief vergunningenbeleid in verband met maatschappelijke ongewenste (neven)effecten van prostitutie en ter bescherming van klanten en sekswerkers, terwijl met het verstrijken van de tijd het risico kenbaar toenam dat het college prostitutie niet langer zou toestaan. De Afdeling concludeert dat appellant ook daarom niet kon rekenen op ongestoord verhuur/gebruik van de panden voor raamprostitutie tot in lengte van dagen, zodat de gestelde schade in beginsel tot het normale ondernemersrisico behoort.