Overzichtsuitspraak: het overgangsrecht voor handhavingsbesluiten onder de Omgevingswet

Het afgelopen jaar was in rechtbankuitspraken terug te zien dat het overgangsrecht onder de Omgevingswet voor handhavingsbesluiten verschillende vragen op roept (zie een beschouwing van die rechtspraak in het blog over de Omgevingswet jurisprudentie deel III). De uitspraak van de Afdeling is dan ook een welkome toevoeging. In dit artikel licht ik eerst kort het overgangsrecht voor handhavingsbesluiten toe en bespreek ik daarna de verschillende onderdelen en vragen waar de Afdeling een antwoord op geeft.

Overgangsrecht voor handhavingsbesluiten in de Invoeringswet Omgevingswet

Het overgangsrecht voor handhavingsbesluiten is opgenomen in de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow). Kort gezegd geldt het volgende: als vóór inwerkingtreding van de Ow een bestuurlijke sanctie is opgelegd, blijft het oude recht van toepassing op die sanctie tot dat besluit onherroepelijk wordt (artikel 4.23 Iw Ow). Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een handhavingsverzoek is ingediend (een aanvraag om een besluit) blijft het oude recht van toepassing op het handhavingsbesluit dat in reactie hierop is genomen tot dat besluit onherroepelijk wordt (artikel 4.3 Iw Ow). Het overgangsrecht maakt dus duidelijk een onderscheid tussen ambtshalve handhavingsbesluiten en handhavingsbesluiten op verzoek.

Situaties rondom het overgangsrecht bij handhavingsbesluiten

De uitspraak van 3 juli 2024 gaat over een eigenaar van een paardenhouderij die verzoekt om handhaving tegen paardenhouderijen op in de buurt gelegen percelen vanwege strijd met het bestemmingsplan. Omdat het handhavingsverzoek is ingediend voor 1 januari 2024 oordeelt de Afdeling dat het oude recht (de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) hier van toepassing is. Hoewel de Ow dus verder niet aan bod komt in deze zaak, kiest de Afdeling er met het oog op de rechtsvorming en rechtspraktijk voor om in deze uitspraak uitgebreid in te gaan op situaties rondom het overgangsrecht bij handhavingsbesluiten. Die situaties licht ik hierna toe.

1. Wijziging van de materiële normstelling

Als een handhavingsverzoek is ingediend voor en/of sanctiebesluit is opgelegd voor 1 januari 2024 – de inwerkingtreding van de Ow – maar het recht is sinds de inwerkingtreding gewijzigd, moet het bestuursorgaan in het besluit op het verzoek en/of de beslissing op bezwaar beoordelen of onder het nieuwe recht nog een overtreding plaatsvindt. Een andere uitleg van artikel 4.23 Iw Ow zou volgens de Afdeling onredelijk zijn. Dit heeft tot gevolg dat een handhavingsbesluit in bezwaar moet worden ingetrokken, of een verzoek afgewezen, als onder het nieuwe recht geen sprake meer is van een overtreding, ondanks dat het verzoek of het ambtshalve besluit onder oud recht valt. Dit lijkt mij een zeer terechte conclusie: handhaving van een handeling die in lijn is met het recht zou onevenredig zijn.

2. Concreet zicht op legalisatie

Artikel 4.23 Iw Ow gaat niet over concreet zicht op legalisatie. Bij de beoordeling of sprake is van concreet zicht op legalisatie is het materiële recht zoals dat geldt op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar relevant.

3. Geschil over de vraag of sprake is van een overtreding

Als een sanctiebesluit voor 1 januari 2024 is opgelegd en een partij bestrijdt dat die overtreding zich voordeed, blijft oud recht van toepassing op dit geschil over het sanctiebesluit. Ondanks dat mogelijk niet wordt voldaan aan het vereiste van artikel 4.23, eerste lid, aanhef, Iw Ow dat een overtreding heeft plaatsgevonden of is aangevangen voor 1 januari 2024, brengt een redelijke uitleg van artikel 4.23 Iw Ow met zich mee dat oud recht van toepassing blijft op het sanctiebesluit, aldus de Afdeling.

4. Vernietiging vanwege constatering van een gebrek over de vraag of sprake is van een overtreding

Op een nieuwe beslissing op bezwaar, na vernietiging van het primaire besluit door de rechtbank (vanwege een gebrek aan het besluit), is in beginsel oud recht van toepassing als het primaire sanctiebesluit voor 1 januari 2024 is opgelegd, aldus de Afdeling.

Als het bestuursorgaan bij de nieuwe beslissing op bezwaar tot de conclusie komt dat de gesanctioneerde gedraging ten tijde van het primaire besluit niet heeft plaatsgevonden of niet verboden was, dan moet het bestuursorgaan het primaire besluit herroepen. Deze toetsing vindt plaats naar oud recht, omdat het primaire sanctiebesluit voor 1 januari 2024 is genomen.

Als het bestuursorgaan bij de nieuwe beslissing op bezwaar tot de conclusie komt dat de gesanctioneerde gedraging ten tijde van het primaire besluit heeft plaatsgevonden en verboden was, dan moet het bestuursorgaan in het kader van de volledige heroverweging in bezwaar ook onderzoeken of de gesanctioneerde gedraging nog steeds verboden is (zie de situatie onder 1).

5. Voornemen tot handhavend optreden is genomen voor 1 januari 2024 en het bestuurlijk sanctiebesluit na 1 januari 2024

Als het bestuursorgaan ter voorbereiding van het sanctiebesluit voor 1 januari 2024 toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 Algemene wet bestuursrecht (Awb), dan is op het sanctiebesluit oud recht van toepassing. Dit geldt ook als het bestuurlijk sanctiebesluit is opgelegd na 1 januari 2024.

De Afdeling verwijst hiervoor naar artikel 4:5 Iw Ow. Hieruit volgt dat in het geval voor de inwerkingtreding van de Ow bij een ambtshalve te nemen besluit toepassing is gegeven aan artikel 4:8 Awb, het oude recht van toepassing blijft tot het besluit onherroepelijk wordt (als tegen het besluit beroep openstaat) of tot het besluit van kracht wordt (als tegen het besluit geen beroep openstaat).

Uit artikel 4:8 Awb volgt dat een belanghebbende om een zienswijze moet worden gevraagd voordat een besluit wordt genomen waartegen diegene naar verwachting bezwaren zal hebben. De Afdeling licht niet toe wanneer ‘toepassing is gegeven aan’ artikel 4:8 Awb. Is dit als de geadresseerde een zienswijze heeft ingediend of is hiervan al sprake op het moment dat die gelegenheid is gegeven (door middel van het verzenden van een voornemen, waarin de geadresseerde wordt gevraagd om een zienswijze in te dienen)? Dit laatste zou schuren met de toelichting van de wetgever in de Memorie van Toelichting, waarin staat: ‘is voor inwerkingtreding van de Omgevingswet alleen een schriftelijk voornemen daartoe geuit, dan kan het sanctiebesluit met toepassing van de nieuwe wettelijke regeling worden opgelegd (uiteraard alleen voor zover na inwerkingtreding van de stelselherziening nog steeds sprake is van een overtreding).’ (Kamerstukken 2017-18, 34986, nr. 3, 493).

6. Opleggen van de bestuurlijke sanctie

De Afdeling verstaat onder het ‘opleggen van de bestuurlijke sanctie’ als bedoeld in artikel 4.23 lid 1 Iw Ow, het moment waarop het bestuursorgaan besluit tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie en niet het moment van bekendmaking. Als de wetgever zou hebben willen aansluiten bij de datum waarop het sanctiebesluit aan de belanghebbende(n) bekend gemaakt wordt, had het in de rede gelegen dat de wetgever in de tekst van artikel 4.23 van de Iw Ow deze bewoordingen had gebruikt, aldus de Afdeling.

Dit is een opvallend oordeel. Met het nemen van een besluit tot het opleggen van een sanctie – kortom: het ondertekenen van een besluit – wordt dit besluit nog niet kenbaar voor diegene aan wie dit is gericht en treedt het nog niet inwerking. Een besluit treedt immers pas in werking nadat het aan diegene bekend is gemaakt door toezending of uitreiking (artikel 3:41 Awb). Een ondertekend besluit kan weken op de plank blijven liggen bij een bestuursorgaan. Ik vraag mij af of je dan al kan en zou moeten spreken van het ‘opleggen’ van een besluit. Bovendien is het vanuit het perspectief van de burger niet goed uit te leggen dat onder de Ow een sanctiebesluit wordt ontvangen, waarop het oude recht van toepassing is omdat dat besluit nog onder het oude recht is opgelegd, terwijl de ontvanger daar nog geen weet van had.

7. Afloopmoment van het overgangsrecht van artikel 4:23 Iw Ow

De Afdeling gaat ten slotte in op de vraag tot wanneer het oude recht op grond van het overgangsrecht van toepassing blijft.

In het geval van een last onder bestuursdwang en kostenverhaal is het overgangsrecht van toepassing totdat dit besluit onherroepelijk is geworden dan wel tot het moment waarop de bestuursdwangbeschikking is ingetrokken of komen te vervallen, aldus de Afdeling.

In geval van een last onder dwangsom en het invorderingsbesluit is het overgangsrecht van toepassing op het dwangsombesluit tot het moment waarop de last volledig is uitgevoerd óf de dwangsom volledig is verbeurd en betaald óf de last is opgeheven. Het kan voorkomen dat de last volledig is uitgevoerd of dat de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, maar dat er nog een procedure bij de rechter aanhangig is over het dwangsombesluit. Ook dan blijft oud recht van toepassing.

8. Afloopmoment bij verzoeken om handhaving

Op een besluit waarin het bestuursorgaan een voor 1 januari 2024 ingediend handhavingsverzoek afwijst, blijft oud recht van toepassing tot dat besluit onherroepelijk wordt.

Een toewijzing van een voor 1 januari 2024 ingediend handhavingsverzoek kan leiden tot twee situaties:

Als een belanghebbende voor 1 januari 2024 een aanvraag om handhavend optreden heeft ingediend én het bestuursorgaan voor die datum een bestuurlijke sanctie heeft opgelegd, wordt het overgangsrecht geregeld door artikel 4.23 Iw Ow.

Als een belanghebbende voor 1 januari 2024 een aanvraag om handhavend optreden heeft ingediend en het bestuursorgaan na 1 januari 2024 een bestuurlijke sanctie heeft opgelegd, wordt het overgangsrecht geregeld door artikel 4.3 Iw Ow.

Ten slotte

In deze uitspraak geeft de Afdeling een helder overzicht van de uitleg van het overgangsrecht in de Iw Ow bij sanctiebesluiten. De invloed van deze uitspraak blijft mogelijk beperkt: hoe langer na 1 januari 2024 hoe minder de kans dat er nog sanctiebesluiten worden opgelegd waarvoor bijvoorbeeld onder het oude recht een verzoek is ingediend. Dat neemt niet weg dat er mogelijk nog jaren wordt doorgeprocedeerd over de voor of na inwerkingtreding van de Ow (op verzoek) opgelegde sanctiebesluiten die onder het overgangsrecht vallen. Voor die procedures biedt de Afdelingsuitspraak duidelijke handvatten.