Uitspraak ABRvS waarin zorgplicht art. 1.1a Wm wél succesvol is gehandhaafd

Artikel 1.1a, lid 1 Wm bepaalt dat een ieder voldoende zorg voor het milieu in acht neemt. Het tweede lid van artikel 1.1a Wm bepaalt dat de zorg, bedoeld in het eerste lid, in ieder geval inhoudt dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten voor zover zulks in redelijkheid kan worden gevergd, dan wel alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.

In de rechtsliteratuur wordt aangegeven dat dat artikel 1.1a Wm in de bestuursrechtelijke handhavingspraktijk een zeer beperkte functie heeft en lastig handhaafbaar is (zie bijvoorbeeld: R. Uylenburg, “Tekst & Commentaar milieurecht’, commentaar op art. 1.1a Wm, F. Tonnaer, “Zorgplicht, omgevingsrechtelijk instrument van de toekomst?”, TO 2019, nr. 3, E. Brans & K. Winterink, ‘Bestuursrechtelijk en privaatrechtelijk kostenverhaal bij asbestbranden, Wat is de stand van zaken?’, O&A 2016/76).

In de uitspraak van de ABRvS van 17 juli 2024 is een handhavingsactie met als grondslag artikel 1.1a Wm wélsuccesvol.

Bij besluit van 13 oktober 2021 heeft het college Belas, onder oplegging van een last onder dwangsom van € 10.000,00 ineens, gelast onmiddellijk te stoppen met de sloopwerkzaamheden op het perceel Uithovensestraat 23 in Hedel (hierna: het perceel) en die werkzaamheden gestopt te houden totdat Belas het college een document met een aangepaste werkwijze heeft overgelegd en het college Belas toestemming heeft gegeven om verder te gaan.

Belas is gecertificeerd voor asbestverwijdering. Op 13 oktober 2021 was zij bezig met sloopwerkzaamheden aan het dak van een schuur op het perceel. De asbesthoudende golfplaten op dat dak waren met pur aan elkaar gelijmd, wat het losmaken van de platen bemoeilijkte.

Tijdens de werkzaamheden heeft een toezichthouder van de gemeente het perceel bezocht. Die toezichthouder heeft Belas mondeling gesommeerd de werkzaamheden stil te leggen. Het college heeft Belas diezelfde dag een last onder dwangsom opgelegd. In het besluit van 13 oktober 2021 staat dat Belas de sloopwerkzaamheden onzorgvuldig heeft uitgevoerd, waardoor onnodige emissie van asbestdeeltjes ontstond, terwijl Belas daartegen geen maatregelen heeft genomen. In het besluit staat dat dat een overtreding is van de zorgplicht in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer (hierna: Wm).

Belas betoogt dat zij artikel 1.1a van de Wm niet heeft overtreden. Zij voert aan dat artikel 1.1a van de Wm wordt ingevuld door de regels in het Certificatieschema voor de Procescertificaten Asbestinventarisatie en Asbestverwijdering (Stcrt. 2018, 68771). Daarin staat dat bij asbestverwijdering hetzij de materialen bevochtigd moeten worden, hetzij puntafzuiging moet worden toegepast. In dit geval was puntafzuiging geen optie, zodat bevochtiging overbleef. De golfplaten waren volgens Belas al voorafgaand aan de werkzaamheden nat geworden door regen en dauw. Dat is volgens haar equivalent aan bevochtigen. Het is volgens Belas op grond van het Certificatieschema niet verplicht om naast bevochtiging nog aanvullende maatregelen te treffen en zij is dan ook niet onzorgvuldig geweest door dat niet te doen. Door extra maatregelen te eisen, weet zij als saneerder niet waar zij zich aan moet houden.

Het college heeft het handhavingsbesluit, bij het ontbreken van een specifieke grondslag voor handhaving, gebaseerd op de algemene norm in artikel 1.1a van de Wm en daarbij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3493. Het college heeft de algemene zorgplicht in artikel 1.1a van de Wm met het Certificatieschema nader ingevuld. Het college stelt zich op het standpunt dat Belas niet voldoende zorg in acht heeft genomen voor het milieu bij de asbestverwijdering. Het college stelt dat de asbesthoudende golfplaten zodanig werden gebroken dat er onnodig asbestdeeltjes werden verspreid, wat schadelijk is voor het milieu en de volksgezondheid. Die verspreiding had Belas moeten voorkomen door onder meer folie op de grond te leggen en de asbesthoudende golfplaten onder voortdurende bevochtiging zorgvuldig te verwijderen, zo stelt het college. Bevochtiging vooraf door regen en dauw is volgens het college niet voldoende, onder meer omdat het vocht de kern van golfplaten niet kan bereiken en ook die delen niet waar de platen elkaar overlappen.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1568), geldt de in artikel 1.1a van de Wm vervatte zorgplicht in beginsel slechts in gevallen waarin ernstige nadelige gevolgen optreden of acuut dreigen op te treden, terwijl de Wm er niet op andere wijze in voorziet om die gevolgen te voorkomen of zo veel mogelijk te beperken. Artikel 1.1a van de Wm kan in die situatie aan een handhavingsbesluit ten grondslag worden gelegd.

De vraag is of Belas alle maatregelen heeft genomen die redelijkerwijs van haar kunnen worden gevergd om de concentratie asbestvezels in de lucht en op de grond zoveel mogelijk te beperken. Het perceel ligt in een woonwijk, op betrekkelijk korte afstand van overige bebouwing. Niet in geschil is dat er bij verwijdering van de golfplaten een reëel risico op breuk bestond. In het controlerapport van de toezichthouder van 13 oktober 2021 staat dat de asbesthoudende golfplaten onzorgvuldig werden verwijderd, omdat deze werden doorboord met de lepels van een verreiker, waardoor breuk en emissie van asbest ontstonden. Verder was op de vloer in de schuur waar de werkzaamheden plaatsvonden en op de grond daarbuiten geen folie aanwezig. Ook zijn er geen bronmaatregelen, zoals bevochtiging, genomen om emissie van asbest te voorkomen. Het standpunt van Belas is dat bevochtiging al had plaatsgevonden, omdat de golfplaten door regen en dauw voorafgaand aan de sloopwerkzaamheden nat waren. Zij heeft naar het oordeel van de Afdeling met de verwijzing naar weergegevens voor Kerkdriel van 12 en 13 oktober 2021 en eigen onderzoek echter niet aannemelijk gemaakt dat de golfplaten op het dak van de schuur daadwerkelijk zo nat waren, ook waar die over elkaar heen lagen en ook aan de binnenzijde, dat verdere bevochtiging overbodig was geworden. In het advies van Future Proof van 19 oktober 2021, dat Belas aan het college heeft overgelegd om toestemming te krijgen om de sloopwerkzaamheden te hervatten, staat: “bevochtiging draagt bij het saneren van golfplaten slechts beperkt bij aan het reduceren van de emissie van asbestvezels, golfplaten zijn immers een waterkerende toepassing, waardoor de kern van het asbest door bevochtiging niet verzadigd zal raken”. Er staat ook: “Dat vraagt om adequate beheersmaatregelen die de asbestvezels zo snel mogelijk laten neerslaan. Effectief daarvoor is een fijne waternevel, zoals die wordt geproduceerd door hogedrukreinigers of nevelkanonnen.” Met verneveling kunnen dus vrijkomende deeltjes van niet-natte delen worden neergeslagen. De opvatting van Belas dat verneveling geen vorm van bevochtiging is en dat bevochtiging alleen vooraf hoeft plaats te vinden, getuigt van een onjuiste en te beperkte lezing van artikel 43, vierde lid, van het Certificatieschema. Uit de woorden ‘Bij verwijdering’ vloeit voort dat bevochtiging ook tijdens de werkzaamheden moet plaatsvinden. Verneveling is daarmee geen op het Certificatieschema aanvullende maatregel. Belas had dit behoren te weten. Zij heeft niet overeenkomstig het Certificatieschema gewerkt en niet alle maatregelen genomen die redelijkerwijs van haar konden worden gevergd.

Het college heeft aannemelijk gemaakt dat met de werkwijze op 13 oktober 2021 ernstige nadelige gevolgen voor mens en milieu acuut dreigden op te treden door het vrijkomen en de verspreiding van asbest. Niet is gebleken dat de Wm op andere wijze erin voorziet dat die gevolgen worden voorkomen of beperkt. Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat Belas artikel 1.1a van de Wm heeft overtreden.

Wat is er gebeurd met artikel 1.1a Wm met de inwerkingtreding van de Omgevingswet?

Artikel 1.1a Wm wordt vervangen door de in de artikelen 1.6 en 1.7 opgenomen zorgplichtbepalingen, zo volgt uit de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet (Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 393).

De algemene zorgplicht (afdeling 1.3 Omgevingswet) houdt in dat een ieder bij zijn activiteiten voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving in acht neemt. Deze zorgplicht bouwt voort op zorgplichten die in verschillende wetten zijn opgenomen (zoals in artikel 1.1a van de Wm). Zie: Kamerstukken II, 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 66.

De gekozen formulering in de Omgevingswet wijkt af van de formulering in de huidige milieuwetgeving, zoals de zorgplicht van artikel 1.1a Wm. Daarin staat het nalaten van een activiteit met gevolgen voor het milieu voorop in de opsomming, nog vóór het voorkomen of beperken van de gevolgen van een activiteit. Een dergelijke invulling van de zorgplicht sluit niet aan bij de praktijk, noch bij de doelen van het wetsvoorstel. Uitgangspunt bij de formulering van de zorgplicht is dat activiteiten in beginsel kunnen plaatsvinden («ja, mits» en geen «nee, tenzij»). Zie: Kamerstukken II, 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 71.

De inhoud van artikel 1.1a, derde lid, komt weliswaar niet terug in de Omgevingswet, maar geldt nog steeds onverkort. Artikel 1.1a, lid 3 Wm luidt dat het bepaalde in het eerste en tweede lid onverlet laat de uit het burgerlijk recht voortvloeiende aansprakelijkheid en de mogelijkheid van rechtspersonen als bedoeld in artikel 1, boek 2, van het Burgerlijk Wetboek, om uit dien hoofde in rechte op te treden.

In de toelichting op de artikelen 1.6 en 1.7 Ow in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet is aangegeven dat die artikelen de uit het burgerlijk recht voortvloeiende aansprakelijkheid en ook de mogelijkheden van overheden om als rechtspersoon met gebruikmaking van het privaatrecht de naleving van rechtsregels te bevorderen, onverlet laten.