Hoe zat het ook alweer met de uitleg van planregels?

Om de juiste keuzes te maken bij investeringsbeslissingen, zoals grondverwerving of het aangaan van huurovereenkomsten, is van belang dat een investeerder goed scherp heeft wat er precies is toegestaan op de percelen die het betreft. Gelet op de grote belangen die dit met zich brengt en de recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 augustus 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3201) bestaat er alle aanleiding om dit onderwerp nog eens onder de aandacht te brengen. Caspar Delissen neemt jullie in onderstaande blog mee in de uitleg van planregels.

Vaste volgorde

Voor de uitleg van de planregels geldt op grond van de rechtspraak een vaste volgorde, namelijk:

1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling blijkt dat de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels in onderlinge samenhang bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Omwille van de rechtszekerheid dienen planregels (ECLI:NL:RVS:2019:439; ECLI:NL:RVS:2020:211) zoveel mogelijk letterlijk te worden uitgelegd. De op de verbeelding aangeduide bestemming en de letterlijke tekst van de planregels zijn leidend (ECLI:NL:RVS:2019:4006).

2. Aan een niet-bindende toelichting op een bestemmingsplan komt slechts betekenis toe, indien de planregels op zichzelf, noch in samenhang (de plansystematiek) duidelijk zijn. In een dergelijk geval kan de toelichting meer inzicht geven over de bedoeling van de gemeenteraad (ECLI:NL:RVS:2024:3201). Verder kan ook de nota van zienswijzen worden betrokken indien een planregel onduidelijk is (ECLI:NL:RVS:2016:3264). De bedoeling van de raad kan immers ook blijken uit de nota van zienswijzen, ook al is dit – net als de toelichting – geen juridisch bindend deel van een bestemmingsplan.

3. Indien een begrip niet gedefinieerd is in de planregels en (de toelichting op) het
bestemmingsplan geen aanknopingspunten biedt voor de uitleg van het specifieke begrip, kan voor de uitleg van het begrip worden aangesloten bij het algemeen spraakgebruik. In dat geval hanteert de Afdeling het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal (ECLI:NL:RVS:2022:2307).

Aan de hand van deze uitlegregels moet beoordeeld worden of een bouwplan, dan wel een specifiek gebruik op een bepaald perceel, is toegestaan. Het is daarbij van belang om de juiste volgorde van deze uitlegregels te hanteren om onjuiste conclusies te vermijden. Hierbij is van belang dat de Afdeling als eerste kijkt naar de verbeelding en de bijbehorende planregel en dan datgene erbij betrekt dat nodig is. Wat hierbij complicerend is, is dat in sommige uitspraken van de Afdeling bij het ontbreken van een definitie van een begrip in de planregels in de eerste stap al gekeken wordt naar de betekenis van een begrip met gebruikmaking van het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal (ECLI:NL:RVS:2024:2121 en ECLI:NL:RVS:2015:1582).

Uit de eerdergenoemde uitspraak van 7 augustus jongstleden blijkt bovendien weer erg duidelijk dat óók met een vast stappenplan – waar dus soms van wordt afgeweken – om de planregels uit te leggen, de specifieke eigenschappen en de systematiek van een bepaald bestemmings- of omgevingsplan van grote invloed kan zijn op de uiteindelijke toelaatbaarheid van specifieke activiteiten.