Ook nota van zienswijzen kan aanknopingspunten bieden voor uitleg onduidelijke planregel bestemmingsplan

Aanleiding voor dit oordeel is een geschil over een onder het regime van Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) geweigerde omgevingsvergunning voor het vestigen van een bakkerij en broodjeszaak (“bakkerij”), omdat deze detailhandelsfunctie volgens het college niet in overeenstemming is met de aan het perceel toegekende woonbestemming met de functieaanduiding ‘bedrijf’ en afwijken van het bestemmingsplan niet wenselijk is. Partijen zijn het erover eens dat de bakkerij moet worden beschouwd als een detailhandelsfunctie. In geschil is de vraag of de functie bakkerij rechtstreeks past binnen dan wel in strijd is met de in het bestemmingsplan niet nader gedefinieerde functieaanduiding ‘bedrijf’.

Eerder had de rechtbank op basis van een taalkundige uitleg – de betekenis die het Van Dale Groot woordenboek in het algemeen spraakgebruik aan het begrip ‘bedrijf’ geeft – geoordeeld dat de bakkerij als een (vorm van een) bedrijf kan worden aangemerkt, zodat van strijd met het bestemmingsplan geen sprake is. In hoger beroep betwist het college dit oordeel, waarbij het college betoogt dat de rechtbank de bedoeling van de planwetgever bij de uitleg van het begrip ‘bedrijf’ heeft miskend door meteen aansluiting te zoeken bij de betekenis die daaraan in het algemeen spraakgebruik wordt gegeven. Volgens het college volgt uit de plansystematiek, de plantoelichting en de nota van zienswijzen dat de bedrijfsbestemming geen ruimte laat voor een detailhandelsfunctie.

De Afdeling overweegt dat voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend zijn. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als een planregel op zichzelf niet duidelijk is, ook niet in samenhang met de andere planregels (plansystematiek), dan komt volgens de Afdeling betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever. Omdat de planregels het begrip ‘bedrijf’ in dit geval niet nader omschrijven en in zoverre onduidelijk zijn, dient te worden nagegaan of de plansystematiek of, als dit niet het geval is, de plantoelichting aanknopingspunten bieden voor de uitleg van het begrip.

Naar het oordeel van de Afdeling biedt de plansystematiek alleen al voldoende aanknopingspunten voor de uitleg van het begrip ‘bedrijf’: uit het gebruik van onder meer de functieaanduidingen ‘bedrijf’ en ‘detailhandel’ blijkt immers al dat de planwetgever heeft beoogd om niet toe te staan dat ter plaatse van de functieaanduiding ‘bedrijf’ een vorm van detailhandel, zoals in casu een bakkerij, toe te staan. De Afdeling overweegt ten overvloede dat in dit geval ook uit de plantoelichting en de nota van zienswijzen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3264) kan worden afgeleid dat het bestemmingsplan het niet toestaat dat een vorm van detailhandel wordt gevestigd op een perceel met de functieaanduiding ‘bedrijf’.