Past een broodjeszaak/bakkerij binnen de functieaanduiding ‘bedrijf’ uit het bestemmingsplan? En is nota van zienswijzen hierbij relevant?

De Afdeling oordeelde dat de planwetgever een onderscheid heeft gemaakt tussen de functieaanduidingen “bedrijf” en “detailhandel”. Naar het oordeel van de Afdeling is dit aanknopingspunt in de plansystematiek al voldoende om aan te nemen dat het bestemmingsplan het niet toestaat om een vorm van detailhandel, zoals de bakkerij van [wederpartij], te vestigen op een perceel waaraan het bestemmingsplan de bestemming wonen en de functieaanduiding “bedrijf” toekent. Interessant is verder dat de ABRvS in dit verband oordeelt dat ook de nota van zienswijzen aanknopingspunten voor de uitleg van een planregel kan bieden. Ook hieruit kan worden afgeleid dat het bestemmingsplan het niet toestaat dat er een vorm van detailhandel, zoals de bakkerij van [wederpartij], wordt gevestigd op een perceel met de functieaanduiding “bedrijf”.

De casus is als volgt.

[wederpartij] exploiteerde in het pand aan de [locatie] in Den Haag een bakkerij en broodjeszaak (hierna: de bakkerij). Het bestemmingsplan “Transvaal” kent aan het perceel de bestemming “Wonen” met de functieaanduiding “bedrijf” toe. Volgens [wederpartij] is zijn bakkerij in overeenstemming met de functieaanduiding “bedrijf” die aan het perceel is toegekend. Hier is het college het echter niet mee eens, omdat de bakkerij volgens het college is aan te merken als detailhandel, wat naar zijn oordeel niet is toegestaan op gronden met de functieaanduiding “bedrijf”. Het college is naar aanleiding daarvan een handhavingsprocedure gestart. [wederpartij] heeft daarna een omgevingsvergunning aangevraagd voor het afwijken van het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Volgens hem had het college deze vergunning echter moeten weigeren op de grond dat er geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan nodig is, omdat de bakkerij in overeenstemming met het bestemmingsplan is (een zogenoemde positieve weigering). Het college heeft deze omgevingsvergunning echter op een andere grond geweigerd, namelijk omdat het vestigen van een winkel volgens het college wel in strijd is met het bestemmingsplan, en ook met de Detailhandelsnota Den Haag en het provinciale beleid.

Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de bakkerij waarvoor een omgevingsvergunning is aangevraagd, op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. Daartoe voert het college aan dat de rechtbank bij de uitleg van het begrip “bedrijf” ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de betekenis die daaraan in het algemeen spraakgebruik wordt gegeven. De rechtbank heeft bij het bepalen van de definitie van “bedrijf” onvoldoende betekenis toegekend aan de plantoelichting en daarmee aan de bedoeling van de planwetgever. Volgens het college biedt de plantoelichting in samenhang met de plansystematiek voldoende aanknopingspunten voor de uitleg en reikwijdte van het begrip “bedrijf”, en volgt daaruit dat de bakkerij niet is toegestaan op het perceel. Het college wijst op jurisprudentie van de Afdeling, waaruit volgens het college volgt dat er een volgorde wordt gehanteerd bij de uitleg van een planregel, te weten: eerst moet worden bekeken wat de planregel in samenhang met de verbeelding zegt, dan welke aanknopingspunten de plansystematiek biedt, daarna welke aanknopingspunten kunnen worden ontleend aan de plantoelichting en zienswijzennota en pas daarna welke aanknopingspunten het algemeen spraakgebruik biedt.

In dit geval kan uit de letterlijke tekst van het bestemmingsplan volgens het college niet worden afgeleid wat de planwetgever heeft bedoeld met “bedrijf”.

Voor de beoordeling van het geschil zijn de volgende planregels uit het bestemmingsplan “Transvaal” van belang:

Artikel 1 Begrippen

(…)

1.39 detailhandel:

“het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen die de goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit; onder detailhandel wordt niet begrepen belwinkels, internetcafés, coffeeshops, paddoshops en het verkopen en/of leveren van goederen voor het gebruik ter plaatse; eveneens is daaronder niet begrepen het verkopen van (consumenten)vuurwerk, inclusief de daarbij behorende opslag van vuurwerk, behoudens voor zover hiervan wordt afgeweken in de regels van dit plan.”

(…)

Artikel 14 Wonen

(…)

14.4 Specifieke gebruiksregels

“a. ter plaatse van de betreffende aanduiding op de plankaart is het toegestaan de begane grond en de bijbehorende erven te gebruiken ten behoeve van de functie(s) zoals vermeld in de daartoe strekkende aanduiding;”

Voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is, ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.

De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat de planregels niet voorzien in een omschrijving van het begrip “bedrijf”. Zoals hiervoor is overwogen, moet in het geval dat een planregel op zichzelf niet duidelijk is, worden nagegaan of de plansystematiek of, als dit niet het geval is, de plantoelichting aanknopingspunten biedt voor de uitleg van het begrip.

Naar het oordeel van de Afdeling biedt de plansystematiek voldoende aanknopingspunten voor de uitleg van het begrip “bedrijf”. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende. Artikel 14.4, onder a, van het bestemmingsplan “Transvaal” bepaalt dat op verschillende percelen met de bestemming “Wonen” het is toegestaan de begane grond en bijbehorende erven te gebruiken ten behoeve van een bepaalde functie, mits het bestemmingsplan deze functie door middel van een aanduiding aan het perceel toewijst. De functieaanduidingen die in het bestemmingsplan aan bepaalde percelen zijn toegekend, zijn “bedrijf”, “detailhandel” of “horeca”. Hieruit blijkt dat de planwetgever een onderscheid heeft gemaakt tussen de functieaanduidingen “bedrijf” en “detailhandel”. Naar het oordeel van de Afdeling is dit aanknopingspunt in de plansystematiek al voldoende om aan te nemen dat het bestemmingsplan het niet toestaat om een vorm van detailhandel, zoals de bakkerij van [wederpartij], te vestigen op een perceel waaraan het bestemmingsplan de bestemming wonen en de functieaanduiding “bedrijf” toekent.

Ten overvloede overweegt de Afdeling nog het volgende. Ondanks dat de plansystematiek voldoende aanknopingspunten biedt om de bedoeling van de planwetgever te achterhalen, kan ook de plantoelichting hieraan bijdragen. Naar het oordeel van de Afdeling biedt ook de plantoelichting aanknopingspunten om tot de conclusie te komen dat het bestemmingsplan het niet toestaat om een vorm van detailhandel te vestigen op een perceel met de functieaanduiding “bedrijf”. Daarbij is van belang dat de Afdeling in de uitspraak van 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3264 heeft overwogen dat ook de nota van zienswijzen aanknopingspunten voor de uitleg van een planregel kan bieden. Dat de nota van zienswijzen geen juridisch bindend onderdeel van het bestemmingsplan is, doet hier niet aan af. Als een planregel onduidelijk is, is de bedoeling van de planwetgever namelijk van belang bij de uitleg van de planregel en die bedoeling kan ook blijken uit de nota van zienswijzen.

Uit de nota van zienswijzen bij het bestemmingsplan blijkt dat de planwetgever met het toekennen van een gemengde bestemming mogelijk heeft willen maken ‘afwijkende functies middels een gedetailleerde functieaanduiding conform de bestaande situatie te bestemmen’. Daar voegt de planwetgever aan toe dat het niet de bedoeling is dat er nieuwe functies bijkomen.

Ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan was er op het perceel aan de [locatie] een vorm van de functie “bedrijf”, namelijk een stomerij, gevestigd. Naar aanleiding hiervan heeft de planwetgever de functieaanduiding “bedrijf” aan het perceel toegekend. Uit de nota van zienswijzen kan worden opgemaakt dat het niet de bedoeling van de planwetgever is geweest dat er op een later moment op het perceel een vorm van de functie “detailhandel” gevestigd zou worden. Ook hieruit kan worden afgeleid dat het bestemmingsplan het niet toestaat dat er een vorm van detailhandel, zoals de bakkerij van [wederpartij], wordt gevestigd op een perceel met de functieaanduiding “bedrijf”.

Het betoog slaagt.