Afdeling maakt uitzondering op eerbiedigende werking overgangsrecht voor natuurvergunning die is aangevraagd voor 1 januari 2024

In de uitspraak van 4 september 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3356) maakt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) een uitzondering op de eerbiedigende werking van het overgangsrecht voor wat betreft de toepassing van art. 2.1 Regeling natuurbescherming (“Rnb”): bij het nemen van een (nieuwe) beslissing op een aanvraag om een natuurvergunning die dateert van vóór 1 januari 2024 moet niet langer AERIUS-Calculator versie 2023, maar de meest recente versie van AERIUS-Calculator (voorgeschreven op grond van art. 1.4, eerste lid, Omgevingsregeling in samenhang gelezen met bijlage II Omgevingsregeling) worden gebruikt. Aanleiding voor dit oordeel is een onder het regime van de Wet natuurbescherming (“Wnb”) verleende natuurvergunning voor de uitbreiding en wijzing van een nabij Natura 2000-gebieden gelegen veehouderij. Bij die uitbreiding is het gebruik van biologische luchtwassers voorzien.

In geschil is of Gedeputeerde Staten de natuurvergunning hadden mogen verlenen, gelet op de met deze luchtwassers minimaal te behalen ammoniakreductie. De stichting die hoger beroep heeft aangetekend wijst erop dat uit verschillende onderzoeken blijkt dat de ammoniakemissie uit stallen met biologische combiluchtwassers hoger is dan waarvan de emissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij emissiefactoren (“Rav”) of in de per 1 januari 2024 van kracht geworden Omgevingsregeling uitgaan. GS konden daarom volgens de stichting niet volstaan met het verbinden van voorschriften (in de vorm onderhouds- en toezichtmaatregelen) aan de natuurvergunning, gericht op het alsnog behalen van de vereiste ammoniakreductie. De Afdeling geeft de stichting daarin gelijk. De Afdeling stelt voorop dat bij of krachtens Wnb niet is bepaald dat bij een aanvraag voor een natuurvergunning de emissie uit stallen moet worden berekend met de emissiefactoren uit de Rav. Volgens de Afdeling kunnen GS voor de berekening van de emissie uit stallen aansluiten bij de emissiefactoren uit de Rav of die uit de Omgevingsregeling, mits daarmee de emissie in een voortoets of passende beoordeling met de vereiste zekerheid in kaart wordt gebracht (vgl. de Afdelingsuitspraak van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557).

Voor de berekening van de emissie uit een stal met een biologische combiluchtwasser kan volgens de Afdeling niet zonder meer worden aangesloten bij de emissiefactoren die in de Omgevingsregeling voor de combiluchtwassers zijn opgenomen, omdat deze niet de vereiste zekerheid bieden dat de emissiereductie waarvan in de emissiefactor voor de betrokken combiluchtwassers wordt uitgegaan kan worden gehaald. De aan de vergunning verbonden voorschriften over de werking, het onderhoud en het toezicht op de werking van de combiluchtwassers gelden als mitigerende (beschermings-)maatregelen, aldus de Afdeling.

Dergelijke maatregelen mogen alleen in een passende beoordeling worden betrokken, als de verwachte voordelen daarvan ten tijde van de passende beoordeling vaststaan. De verwachte voordelen staan volgens de Afdeling niet vast, als het niveau van wetenschappelijke kennis het ten tijde van de passende beoordeling niet mogelijk maakt de voordelen met zekerheid in kaart te brengen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603). Ondanks sterke aanwijzingen dat biologische combiluchtwassers het verwachte rendement kunnen halen, is het onderzoek waarbij GS aansluiting hebben gezocht naar het oordeel van de Afdeling te beperkt van opzet om daaraan de zekerheid te ontlenen dat het beoogde rendement van biologische combiluchtwassers wordt gehaald. Omdat de verwachte voordelen van de maatregelen die in de natuurvergunning zijn voorgeschreven niet vaststaan, mochten GS deze niet in de passende beoordeling betrekken. Omdat de bestreden natuurvergunning is verleend in strijd met art. 2.8, derde lid, Wnb, dienen GS een nieuwe beslissing te baseren op het recht zoals dat onmiddellijk voor 1 januari 2024 gold. Dat zijn in dit geval de relevante bepalingen over de verlening van een natuurvergunning uit de Wnb, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb).

Uit het overgangsrecht volgt dat de stikstofdepositie van een project op grond van artikel 2.1 van de Rnb berekend moet worden met AERIUS Calculator versie 2023. Dat geldt ook als er daarna een nieuwere versie beschikbaar is. Dit strookt naar het oordeel van de Afdeling niet met het uitgangspunt dat een voortoets of passende beoordeling gebaseerd is op de beste wetenschappelijke kennis. Een strikte toepassing van het overgangsrecht zou met andere woorden leiden tot een toepassing van art. 2.8 Wnb die niet in overeenstemming is met de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie over de toepassing van art. 6, derde lid, Habitatrichtlijn. Daarom ziet de Afdeling aanleiding om voor de toepassing van art. 2.1 Rnb een uitzondering te maken op de eerbiedigende werking van het overgangsrecht: bij het beslissen op een aanvraag om een natuurvergunning die dateert van vóór 1 januari 2024 moet de versie van AERIUS-Calculator worden gebruikt die op grond van art. 1.4, eerste lid, Omgevingsregeling in samenhang gelezen met bijlage II Omgevingsregeling geldt op het moment van het nemen van het nieuwe besluit.