Conclusie staatsraad A-G: volledige vergoeding van dispositieschade bij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel

Het vertrouwensbeginsel

Het vertrouwensbeginsel houdt in dat een burger erop moet kunnen vertrouwen dat een bestuursorgaan toezeggingen nakomt en wettelijke bepalingen naleeft. In haar overzichtsuitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) heeft de Afdeling uiteengezet welke drie stappen moeten worden doorlopen om een geslaagd beroep te kunnen doen op het vertrouwensbeginsel. Het betreft de volgende drie stappen:

Allereerst dient beoordeeld te worden of er (door bijvoorbeeld een bestuurder, een ambtenaar of een derde) een toezegging is gedaan.

Als sprake is van een toezegging dient te worden beoordeeld of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend.

Indien de eerste twee vragen bevestigend worden beantwoord, dan moet worden beoordeeld wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. Daarbij moet een afweging worden gemaakt tussen het belang van degene bij wie gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt en andere mogelijk zwaarder wegende belangen (naleving van de wet, algemene belangen en belangen van derden) die aan het honoreren van het gewekte vertrouwen in de weg zouden kunnen staan.

De Afdeling overweegt in rechtsoverweging 11.4 van de overzichtsuitspraak dat, indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen, voor het bestuursorgaan de verplichting kan ontstaan om de schade die er zonder het wekken van vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming.

Aanleiding voor het verzoek

Toen de Afdeling de overzichtsuitspraak wees, zag zij (nog) geen aanleiding om verder in te gaan op de verschillende situaties waarbij schadevergoeding in samenhang met schending van het vertrouwensbeginsel aan de orde kan zijn. Naar aanleiding van een rechtszaak die bij de Afdeling aanhangig is over de intrekking van een vergunning voor het bouwen van een rijhal in Nieuw Bergen en met het oog op de rechtsontwikkeling heeft de voorzitter van de Afdeling de staatsraad A-G evenwel in april 2024 verzocht om hieraan een conclusie te wijden.

De staatsraad A-G is verzocht om in de conclusie in te gaan op de vraag welke gevolgen een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel heeft voor de verplichting van het bestuursorgaan om schade te vergoeden als het bestuursorgaan zich op het standpunt mag stellen dat zwaarder wegende belangen aan honorering van het door hem gewekte vertrouwen in de weg staan. In het bijzonder is de staatsraad A-G gevraagd om stil te staan bij de mogelijke grondslagen voor de schadevergoeding, de wijze waarop de omvang van de schade en de vergoeding daarvan moet worden bepaald en de normatieve afwegingen en gezichtspunten die hierbij een rol kunnen spelen.

Conclusie

De staatsraad A-G concludeert dat op het moment dat zwaarder wegende belangen aan het honoreren van het gewekte vertrouwen in de weg staan, de belanghebbende recht heeft op volledige vergoeding van de zogenoemde ‘dispositieschade’.

Dispositieschade is het nadeel dat de belanghebbende lijdt doordat hij gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de toezegging, in dat vertrouwen iets heeft gedaan of nagelaten en daardoor in een slechtere positie is komen te verkeren dan hij zou hebben verkeerd als het gerechtvaardigd vertrouwen niet bij hem zou zijn gewekt. Onder die omstandigheden heeft de belanghebbende volgens de staatsraad A-G (dus) recht op de volledige vergoeding van deze schade. Volgens de staatsraad A-G bestaat er echter geen recht op vergoeding van het zogeheten ‘positieve belang’. Dit betekent dat het bestuursorgaan niet gehouden is om de belanghebbende financieel in de positie te brengen waarin hij zou hebben verkeerd als de toezegging was nagekomen.

Als grondslag voor de volledige vergoeding van de dispositieschade moet volgens de staatsraad A-G (uitsluitend) het vertrouwensbeginsel worden gehanteerd. De staatsraad A-G wijst er in dit verband onder meer op dat de oorzaak van de schade is gelegen in het gewekte vertrouwen. Juist omdat het bestuursorgaan dit vertrouwen niet had moeten wekken, is het volgens de staatsraad A-G op zijn plaats dat de schade als gevolg van het gewekte vertrouwen voor rekening van het bestuursorgaan behoort te komen en niet voor rekening van de belanghebbende. In zijn conclusie sluit de staatsraad A-G de toepassing van het égalitébeginsel – en daarmee een gedeeltelijke schadevergoeding – uit. Ook de onrechtmatige daad (artikel 6:162 BW) kan volgens de staatsraad A-G geen grondslag voor schadevergoeding bieden, omdat het wekken van gerechtvaardigd vertrouwen niet in alle gevallen onrechtmatig is. Andere grondslagen voor schadevergoeding zijn (ook) niet of minder geschikt. Met het vertrouwensbeginsel als grondslag voor de schade is de bestuursrechter bevoegd om te oordelen over de schade en hoeft een belanghebbende niet de gang naar de burgerlijke rechter te maken om de geleden schade vergoed te krijgen.

De schadevergoedingsverplichting maakt volgens de staatsraad A-G onderdeel uit van het besluit waarbij het bestuursorgaan het gewekte vertrouwen niet honoreert. Dit onderdeel van het besluit kan volgens de staatsraad A-G echter ook op een later moment worden genomen dan het onderdeel van het besluit waarbij wordt vastgesteld dat zwaarder wegende belangen aan het honoreren van het gewekte vertrouwen in de weg staan. De staatsraad A-G gaat er kennelijk van uit dat de bestuursrechter bevoegd is om te oordelen over een besluit over enkel de schade die is ontstaan doordat het gewekte vertrouwen niet hoeft te worden nagekomen. Indien de belanghebbende ook de vergoeding van het positieve belang wenst, zal hij zich tot de burgerlijke rechter moeten wenden. Voor de bepaling van de omvang van de schade sluit de staatsraad A-G in beginsel aan bij de gewone schadevergoedingsregels. Kortheidshalve wijzen wij op rechtsoverweging 10 van de conclusie.

Vervolg

De partijen in de zaak waarin om de conclusie is gevraagd krijgen blijkens een gepubliceerd persbericht nu eerst de mogelijkheid om te reageren op de conclusie. De Afdeling zal enige tijd later uitspraak doen waarbij van belang is dat van de conclusie geen bindende kracht uitgaat; deze dient (enkel) ter voorlichting van de Afdeling. De zaak wordt beslist door een grote kamer van de Afdeling met daarin staatsraden die lid zijn van de civiele kamer van de Hoge Raad, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Centrale Raad van Beroep.

Wij merken op dat in de betreffende zaak nog in geschil is of de belanghebbende zich überhaupt succesvol kan beroepen op het vertrouwensbeginsel en of er eventueel sprake is van zwaarder wegende belangen die aan het honoreren van het gewekte vertrouwen in de weg staan. Of de conclusie van belang is voor de uitspraak in deze zaak is dus niet geheel zeker, maar voor de rechtsontwikkeling is de conclusie zeker van toegevoegde waarde. Voor nu is het (dus) nog even afwachten. Zodra de uitspraak bekend is, berichten wij nader.