Conclusie A-G Snijders: dispositieschade vergoeden bij geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel

Schending van het vertrouwensbeginsel – hoe zat het ook alweer?

Wie aan het vertrouwensbeginsel denkt, denkt aan de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak (ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694). Deze bestuursrechtelijke klassieker met de welbekende drie stappen bepaalt al enige jaren hoe een beroep op het vertrouwensbeginsel moet worden beoordeeld.

Een beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt indien gerechtvaardigd vertrouwen door het bestuursorgaan is gewekt (stap 1) en dit aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend (stap 2). In dat geval dient een belangenafweging plaats te vinden tussen de belangen bij honorering van het gewekte vertrouwen en de eventuele strijd met de wet, het algemeen belang en de belangen van derden (stap 3).

Lees hier het blogbericht over de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019.

De derde stap valt in twee delen uiteen. Allereerst moet het bestuursorgaan dus een belangenafweging maken tussen belangen van de betreffende burger, derden en de gemeenschap (stap 3a). Als het bestuursorgaan op basis van deze belangenafweging tot de conclusie komt dat het gerechtvaardigde vertrouwen niet kan worden gehonoreerd, dan is de vraag of de schade die daardoor is ontstaan moet worden vergoed (stap 3b).

De Afdeling heeft de eerste en tweede stap uitgewerkt in de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. Zij liet echter in het midden op grond waarvan en in hoeverre bij de bestuursrechter aanspraak op schadevergoeding kan worden gemaakt in het geval dat gerechtvaardigd en aan het bestuursorgaan toe te rekenen vertrouwen over de uitoefening van een bestuursbevoegdheid niet kan of hoeft te worden gehonoreerd wegens zwaarder wegende belangen. Op deze vraag gaat Snijders in zijn conclusie nader in: wat zou de grondslag en omvang van deze schadevergoeding moeten zijn? En in welk kader moet deze schadevergoeding worden verstrekt?

De grondslag van de schadevergoeding

De aanspraak op een schadevergoeding bij het niet honoreren van gerechtvaardigd vertrouwen wordt nu vaak gebaseerd op een bijzondere toepassing van het evenredigheidsbeginsel, die neerkomt op de redenering dat, doordat het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd, de belanghebbende onevenredig wordt getroffen. Regelmatig moet dan nog worden onderzocht of schade is geleden door het niet-honoreren van het vertrouwen, of is het besluit op dat punt niet deugdelijk gemotiveerd, en wordt het besluit daarom vernietigd.

Volgens A-G Snijders is deze ‘evenredigheidsconstructie’ onjuist. Hij betoogt dat het vertrouwensbeginsel zelf de (enige) juiste grondslag is voor een schadevergoeding vanwege schending van het vertrouwensbeginsel. Hij wijst erop dat daarover in de rechtspraak in feite overeenstemming bestaat en dat het beroep op art. 3:4, tweede lid, van de Awb slechts een noodverband is. Er zijn ook al verschillende uitspraken waarin voor de schadevergoeding uitsluitend naar het vertrouwensbeginsel is verwezen en het evenredigheidsbeginsel niet meer wordt genoemd (zie rechtsoverweging 9.18 van de conclusie).

In hoofdstuk 9 van de conclusie licht A-G Snijders toe waarom ook het égalitébeginsel en de onrechtmatige daad geen juiste grondslag vormen voor schadevergoeding bij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.

De omvang van de schadevergoeding

Nu A-G Snijders kiest voor het vertrouwensbeginsel als grondslag voor schadevergoeding, rijst de vraag welke schade precies voor vergoeding in aanmerking komt. In het civiele recht wordt onderscheid gemaakt tussen het zogenaamde positieve en negatieve (contracts)belang. Het positieve belang komt erop neer dat een persoon financieel in dezelfde positie moet worden gebracht als hij zou hebben verkeerd als het vertrouwen of de toezegging was nagekomen. Het negatieve belang is de schade die hij heeft geleden doordat hij in dat vertrouwen gehandeld heeft: kosten heeft gemaakt, maatregelen heeft getroffen, ergens vanaf heeft gezien en zo meer. Die schade wordt ook wel dispositieschade genoemd.

In hoofdstuk 6 van de conclusie geeft A-G Snijders een ware stoomcursus over het vertrouwensbeginsel in het civiele recht en de schade die bij schending daarvan in civiele rechtsbetrekkingen voor vergoeding in aanmerking komt. Dat onderdeel van de conclusie bespreken wij – hoe lezenswaardig ook – niet in dit blog.

A-G Snijders betoogt dat in het bestuursrecht uitsluitend de dispositieschade, de schade die het gevolg is van het wekken van gerechtvaardigde verwachtingen die niet kunnen worden gehonoreerd, voor vergoeding in aanmerking komt. Als de belanghebbende meent recht te hebben op (vergoeding van) het positief belang, dan moet hij daarvoor naar de burgerlijke rechter (zie hierover verder hoofdstuk 6 van de conclusie). Dit was al het geval en daarmee is dan ook geen sprake van een verandering ten opzichte van de huidige rechtspraktijk. Als de Afdeling de conclusie van A-G Snijders volgt, komt wel vast te staan dat in een bestuursrechtelijke procedure geen vergoeding van het positief belang kan worden verkregen.

Vormgeving: onzelfstandig schadebesluit

A-G Snijders meent dat het bestuursorgaan de schadevergoeding moet toekennen bij of als onderdeel van het besluit waarin het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd. Dit noemen we ook wel een onzelfstandig schadebesluit. Volgens A-G Snijders behoort het toekennen van schadevergoeding in een apart besluit, het zogenaamde zelfstandige schadebesluit, niet tot de mogelijkheden.

Volgens A-G Snijders moet het besluit worden onderverdeeld in twee afzonderlijke delen (een zogenoemde ‘knip’):

Deel 1 rechtmatigheid materiële besluit: Rechtmatigheid van het niet honoreren gerechtvaardigd vertrouwen

Deel 2 (de hoogte van) de schadevergoeding: De schadevergoeding wegens het wekken van vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden

Door deze knip wordt het oordeel over de rechtmatigheid van het niet-honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen als het ware losgemaakt van het schadevraagstuk. Het eerste onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak komt er namelijk op neer dat alleen aan schadevergoeding wordt toegekomen als andere belangen zwaarder wegen dan die van honorering van het gewekte vertrouwen en het gewekte vertrouwen daarom niet bij het besluit behoeft te worden gehonoreerd. Als die afweging als zodanig zuiver is, kan het betrokken besluit al rechtmatig zijn – de hoogte van de dispositieschade speelt in dit ‘deel 1’ nog geen rol. Het zou daarom volgens Snijders niet juist zijn om de rechtmatigheid van het gehele besluit te laten afhangen van het al dan niet toekennen van schadevergoeding.

Als voorbeeld verwijst A-G Snijders naar ABRvS 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1155, waarin deze ‘knip’ te zien is. De Afdeling oordeelt in deze uitspraak dat het college van burgemeester en wethouders de belangen van omwonenden zwaarder mocht laten wegen dan het belang van appellante bij honorering van het gewekte vertrouwen (eerste besluitdeel). Vervolgens vernietigt de Afdeling het besluit alleen “voor zover het college daarbij niet heeft beslist over de vergoeding van eventuele dispositieschade” (tweede besluitdeel).

Volgens A-G Snijders kan de dispositieschade op grond van het vertrouwensbeginsel niet worden doorgeschoven naar een zelfstandig schadebesluit – de figuur die we wel kennen bij nadeelcompensatie op grond van het égalitébeginsel. Deze conclusie vinden wij opvallend, aangezien A-G Snijders in zijn conclusie geen duidelijke reden geeft waarom het schadevraagstuk na een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan worden doorgeschoven.

In het bijzonder begrijpen wij niet waarom de aanspraak op nadeelcompensatie wél in een zelfstandig schadebesluit zou kunnen worden vastgesteld en de aanspraak op dispositieschade niet. Sterker nog, juist bij nadeelcompensatie kan de omvang van de schade een rol spelen bij de vraag of het bestuursorgaan de aanspraak op nadeelcompensatie kan doorschuiven naar een zelfstandig schadebesluit. Dit terwijl de omvang van de dispositieschade niet meespeelt in de belangenafweging of gerechtvaardigd vertrouwen moet worden gehonoreerd. Het besluitdeel waarin wordt beslist om gerechtvaardigd vertrouwen niet te honoreren kan dus rechtmatig worden bevonden, ongeacht de hoogte van de dispositieschade.

Verder kan A-G Snijders’ keuze voor een onzelfstandig schadebesluit een mogelijk ongewenst effect hebben, in (in ieder geval) planologische procedures. Bij een procedure over een omgevingsplan zou het – als de Afdeling deze lijn volgt – kunnen gebeuren dat een omgevingsplan niet onherroepelijk wordt zolang er niet over de schade (tweede besluitdeel) op grond van het vertrouwensbeginsel is beslist. Dit terwijl wel al vaststaat dat het gerechtvaardigde vertrouwen niet hoeft te worden gehonoreerd – en het planologische besluit in zoverre onveranderd zal blijven, ook na het herstelbesluit over de dispositieschade. Wij vragen ons af of dat wenselijk is. Dat betekent bijvoorbeeld dat de onteigeningsakte nog niet kan worden gepasseerd omdat het onderliggende planologische besluit nog niet onherroepelijk is.

Consequenties voor de praktijk als deze conclusie wordt gevolgd

Zoals gezegd is deze conclusie in onze ogen een bevestiging en verduidelijking van de huidige praktijk. Er zal dan ook in de praktijk niet veel veranderen. De boodschap van A-G Snijders is helder. Als een burger als gevolg van het niet-honoreren van gerechtvaardigd vertrouwen schade lijdt, moet de dispositieschade volledig worden vergoed. Als de belanghebbende van mening is recht te hebben op het positieve belang, dan kan hij daarvoor nog steeds alleen naar de burgerlijke rechter. In het bestuursrecht kan alleen het vertrouwensbeginsel in dit soort gevallen als grondslag voor de schadevergoeding dienen. Het noodverband van schadevergoeding op grond van het evenredigheidsbeginsel hoort wat Snijders betreft definitief tot het verleden. Het is nu wachten op de uitspraak van de Afdeling. Die uitspraak verwachten wij dit najaar.

Bron: ABRvS 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3420.