Beleid met vergunningenplafond voor passagiersvaart voldoet niet aan Dienstenrichtlijn

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 25 september 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3732) dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) het beleid ter regulering van het passagiersvervoer over de Amsterdamse binnenwateren (“volumebeleid”) in strijd is met de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG) en het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. De op dat beleid gebaseerde besluiten om de aan diverse reders onherroepelijk verleende exploitatievergunningen te wijzigen van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd (“wijzigingsbesluiten”) zijn daarom onrechtmatig, aldus de Afdeling. De uitspraak bevat diverse interessante rechtsoordelen, onder meer over de vraag of (i) de reders die bezwaar hebben gemaakt tegen aan andere reders gerichte wijzigingsbesluiten ontvankelijk zijn in hun bezwaar, (ii) het college op grond van de Dienstenrichtlijn bevoegd was tot omzetting en (iii) in hoeverre het door het college ingestelde vergunningenplafond gerechtvaardigd is vanwege een dwingende reden van algemeen belang. Ad 1. De Afdeling komt, anders dan de rechtbank, tot het oordeel dat reders die bezwaar hebben gemaakt tegen wijzigingsbesluiten gericht aan andere reders, ontvankelijk zijn in hun bezwaar. De Afdeling overweegt dat uit vaste Afdelingsrechtspraak volgt dat een onderneming in beginsel een concurrentiebelang heeft dat rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken, als zij bedrijfsactiviteiten ontplooit in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment als waarin de bedrijfsactiviteiten van haar concurrent plaatsvinden (vgl. de uitspraak van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:518). Omdat niet uitgesloten is dat de reders feitelijke gevolgen ondervinden van de wijzigingsbesluiten én voldaan is aan beide voorwaarden voor het aannemen van een concurrentiebelang, zijn de belangen van de reders naar het oordeel van de Afdeling rechtstreeks betrokken bij de niet aan hen gerichte wijzigingsbesluiten. Ad 2. Verder oordeelt de Afdeling dat het college bevoegd was om een volumebeleid (met daarin opgenomen een vergunningenplafond) vast te stellen en op grond daarvan kon overgaan tot wijziging van de exploitatievergunningen, omdat dit noodzakelijk is ter uitvoering van de Dienstenrichtlijn. Voor wat betreft de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn overweegt de Afdeling dat uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (“Hof”) volgt dat een nieuwe rechtsregel van het Unierecht niet van toepassing is op rechtsposities die ontstaan en definitief zijn geworden vóór de inwerkingtreding (of van toepassing wording) van de desbetreffende Unieregeling, maar wel op nieuwe rechtsposities én op de toekomstige gevolgen van een onder vigeur van de oude wettelijke regeling ontstane situatie (vgl. het arrest van 25 februari 2021, XI/Caisse pour l’avenir des enfants, ECLI:EU:C:2021:140). Omdat de rechtsposities van de reders (het voor onbepaalde tijd mogen verrichten van passagiersvervoer te water) weliswaar vóór de omzettingstermijn van de Dienstenrichtlijn definitief zijn geworden, maar de gevolgen daarvan na die omzettingstermijn doorlopen en in die zin toekomstig zijn, is volgens de Afdeling de Dienstenrichtlijn in dit geval van toepassing op (de gevolgen van) de voor onbepaalde tijd verleende exploitatievergunningen. Ad 3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet toereikend gemotiveerd dat het volumebeleid geschikt en noodzakelijk is om de leefbaarheid in de stad te verbeteren en om de overlast die bewoners in de stad ervaren terug te dringen. Ook heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat de kwaliteit van de grachten als historisch erfgoed onder druk staat als gevolg van de passagiersvaart. Het volumebeleid kan volgens de Afdeling (wel) gerechtvaardigd worden door de belangen van de vlotte en veilige doorvaart en het eerlijk verdelen van de beschikbare ruimte. Het via het instellen van een vergunningenplafond beperken van het aantal exploitatievergunningen voor de passagiersvaart kan volgens de Afdeling in zijn algemeenheid geschikt zijn om deze belangen te dienen; bij gebrek aan informatie daarover kan de Afdeling evenwel niet objectief beoordelen in hoeverre het volumebeleid in dit geval bijdraagt aan het op coherente en systematische wijze behalen van die doelstellingen. Ook de noodzaak van het instellen van een vergunningenplafond voor de passagiersvaart voor het bereiken van deze doelstellingen (en waarom er geen minder vergaande oplossingen zijn) heeft het college naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende aangetoond. Omdat het college de geschiktheid en de noodzaak van het volumebeleid en het daarin opgenomen vergunningenplafond niet toereikend heeft onderbouwd, oordeelt de Afdeling dat het beleid op dit moment in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Het is nu aan het college om beleid vast te stellen dat wel voldoet aan de eisen die de Dienstenrichtlijn daaraan stelt.