Proactieve aanwijzing Bronsgeest vernietigd: hoe wordt een dergelijke toetsing uitgevoerd?

Aanleiding

Het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (hierna: GS) heeft de raad van de gemeente Noordwijk (hierna: de raad) bij besluit van 23 augustus 2022 een proactieve aanwijzing gegeven. De proactieve aanwijzing hield kort gezegd in dat de raad voor de locatie Bronsgeest in Noordwijk binnen één jaar het bestemmingsplan moest herzien, zodat op die locatie in tenminste 240 sociale huurwoningen wordt voorzien in plaats van de 105 huurwoningen die eigenlijk in het plan stonden. De reden voor de proactieve aanwijzing was voor GS de (groeiende) behoefte aan meer sociale huurwoningen in Noordwijk, een punt dat volgens GS ook een provinciaal belang diende.

In deze uitspraak zien we een zeldzaam voorbeeld van de zogenoemde ‘proactieve aanwijzing‘ op basis van artikel 4.2 van de Wet ruimtelijke ordening. Dit instrument, waarbij een hogere overheid (zoals de provincie) de gemeente dwingt een bestemmingsplan te herzien, wordt in de praktijk zelden toegepast. Deze uitspraak geeft goed weer welke criteria de Afdeling toepast bij het bepalen van de indringendheid van de rechterlijke toets bij een (proactieve) aanwijzing door de provincie.

Juridisch kader proactieve aanwijzing

GS kan besluiten tot het geven van een proactieve aanwijzing wanneer de provinciale belangen het met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken dat die aanwijzing gegeven wordt. Wanneer de proactieve aanwijzing ziet op ‘een daarbij concreet aangewezen locatie, waarvan geen afwijking mogelijk is’, dan staat daartegen geen zienswijze, maar slechts een rechtstreeks beroep open.

De Afdeling schetst, in het kader van de indringendheid van de rechterlijke toets, een soort glijdende schaal:

“Dat brengt met zich dat de aan de onderbouwing van de noodzaak en inhoud van de proactieve aanwijzing te stellen eisen hoger zijn naarmate de gevolgen van de proactieve aanwijzing ingrijpender zijn. […]. Die eisen zijn ook hoger naarmate de proactieve aanwijzing meer ingrijpt in de beleids- en beoordelingsruimte die gemeentelijke bestuursorganen met betrekking tot te maken planologische keuzen toekomt.

8.2. […] waarbij ter uitvoering van een proactieve aanwijzing een bestemmingsplan wordt vastgesteld, geen beroepsgronden kunnen worden aangevoerd die betrekking hebben op de aanwijzing waarop het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan berust, voor zover de aanwijzing betrekking heeft op een daarbij concreet aangegeven locatie waarvan geen afwijking mogelijk is. In de bestemmingsplanprocedure zal dus de ruimtelijke ontwikkeling die proactief is aangewezen, in ieder geval naar inhoud en locatie als vaststaand hebben te gelden.”

Kortom, de Afdeling houdt bij de toets van de noodzakelijkheid van de proactieve aanwijzing (o.a.) rekening met de ingrijpendheid van de gevolgen en de beoordelingsruimte van de gemeente. Er stond in dit geval ook slechts beroep open (geen zienswijze) waardoor de Afdeling streng toetst. [1]

Provinciaal belang en de noodzaak van sociale huurwoningen

GS baseerde zijn proactieve aanwijzing op de behoefte aan meer sociale huurwoningen in Noordwijk, een punt dat volgens GS ook een provinciaal belang diende. De provincie zorgt namelijk voor een evenwichtige woningverdeling binnen de regio. Noordwijk zou volgens de provincie achterblijven op het gebied van sociale woningbouw, met slechts 21% van de totale woningvoorraad in de sociale huursector. De raad van Noordwijk stelde daartegenover dat er al concrete plannen waren voor de realisatie van sociale huurwoningen en dat de extra eis van het college niet noodzakelijk was​.

De Afdeling stelt vast dat het college onvoldoende heeft onderbouwd waarom het noodzakelijk was om juist op deze locatie 240 sociale huurwoningen te realiseren. Bovendien was er geen bindende afspraak tussen de provincie en de gemeente over dit aantal. Dit betekent dat het college zijn standpunt onvoldoende had gemotiveerd en dat er ruimte was voor andere oplossingen, zoals het spreiden van de woningen over meerdere locaties.

Overige belangen en uitvoerbaarheid

Oók de waarde van de ondergrond was volgens de Afdeling belangrijk. Het gebied bestaat grotendeels uit eersteklas bollengrond met grote agrarische en landschappelijke waarde. De Werkgroep Behoud van Bronsgeest en andere belanghebbenden voerden aan dat het verlies van deze grond niet voldoende was meegewogen in de afweging van het college.

Hoewel de proactieve aanwijzing op zichzelf geen woningbouw mogelijk maakt, schrijft de aanwijzing wél voor dat het bestemmingsplan moet worden herzien. Dat betekent dat de aanwijzing ertoe kan leiden dat meer eersteklas bollengrond verdwijnt. Het college had volgens de Afdeling bestuursrechtspraak onvoldoende rekening gehouden met die mogelijkheid en het besluit van het college is daarmee onvoldoende gemotiveerd.

De gemeenteraad voerde tot slot aan dat de aanwijzing zou leiden tot vertraging in de uitvoering van het bestaande bestemmingsplan voor Bronsgeest, dat al voorzag in de bouw van maximaal 350 woningen, waarvan 105 sociale huurwoningen. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt dat het college niet voldoende heeft stilgestaan bij de financiële gevolgen en de uitvoering van de bouwplannen voor de gemeente Bronsgeest.

De Omgevingswet en rechtsbescherming

De proactieve aanwijzing is onder de Omgevingswet niet teruggekeerd. In plaats daarvan is gekozen voor het systeem van instructies. Hoewel een instructie (Art. 2.33 (Provincie) & 2.34 (Rijk) Ow) sterk lijkt op een proactieve aanwijzing, zijn er ook verschillen. Ten eerste hoeft er bij het geven van een instructie geen sprake meer te zijn van een provinciaal of nationaal belang. Een instructie kan worden gegeven als dat nodig is voor een doelmatige of doeltreffende uitoefening van taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet. Een instructie over de vaststelling van een omgevingsplan moet bovendien worden gegeven met het oog op ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’.

Omdat niet langer sprake hoeft te zijn van een provinciaal of nationaal belang, is het toepassingsbereik van de instructies wat verruimd ten opzichte van de proactieve aanwijzing. Ik verwacht daarom dat de figuur van instructies vaker gebruikt gaat worden.

Tegen een instructie van het rijk of de provincie staat (in beginsel) rechtstreeks beroep bij de Afdeling open.

[1] NB. Omdat tegen de proactieve aanwijzing beroep openstaat, blijft in dit geval op grond van art. 4.4 van de Invoeringswet Omgevingswet op deze procedure het oude recht van toepassing tot dat het besluit onherroepelijk wordt.