Indirecte toetsing algemeen verbindende voorschriften: met buiten toepassing laten regels provinciale verordening ontvalt basis voor beoogde woningbouwontwikkeling

De Afdeling stelt vast dat GS op verzoek ter plaatse van de beoogde woningbouwlocatie de IOV hebben aangepast via een ‘herbegrenzingsbesluit’. Met dit besluit hebben GS het in landelijk gebied gelegen plangebied in de IOV aangewezen als een plek waar, anders dan zonder de herbegrenzing, verstedelijking (wel) afweegbaar is.

In beroep ligt onder meer de vraag voor of GS hiertoe, gelet op de voorwaarden die de IOV aan het nemen van een hergrenzingsbesluit stelt, bevoegd waren. De Afdeling overweegt dat zij in haar uitspraak van 7 december 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3612) heeft overwogen dat een besluit van GS tot wijzigen van de begrenzing van een in de IOV aangewezen gebied een algemeen verbindend voorschrift is.

Tegen een algemeen verbindend voorschrift kan op grond van art. 8:3, eerste lid onder a, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) geen beroep worden ingesteld. De bestuursrechter kan een algemeen verbindend voorschrift (niet zijnde een wet in formele zin) in een zaak over een besluit dat op een dergelijk voorschrift is gebaseerd wel toetsen op rechtmatigheid.

Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452). Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (art. 3:2 Awb) en het motiveringsbeginsel (art. 3:46 Awb) niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift; wel kan de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen als vanwege een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering niet kan worden beoordeeld of he algemeen verbindende voorschrift in overeenstemming is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel.

Omdat GS bij het nemen van het herbegrenzingsbesluit in dit geval heeft miskend dat bepaalde bedrijfsactiviteiten grenzend aan het plangebied overgangsrechtelijk worden beschermd, zodat de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de gebiedskwalificatie ten behoeve van de beoogde stedelijke ontwikkeling niet kan worden beoordeeld. De Afdeling laat het hergrenzingsbesluit van GS daarom buiten toepassing en oordeelt dat het plangebied van het bestemmingsplan volgens de IOV is gelegen in een gebied dat niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling.