ECLI:NL:RVS:2024:4858

Uitspraak

202301958/1/R3.

Datum uitspraak: 27 november 2024

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

het college van burgemeester en wethouders van Coevorden,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank NoordNederland van 10 februari 2023 in zaak nrs. 21/3432 en 22/354 in het geding tussen:

[wederpartij A] en [wederpartij B]

en

het college van burgemeester en wethouders van Coevorden.

Procesverloop

Bij besluit van 27 juli 2021 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan [wederpartij A] en [wederpartij B] vanwege onder meer het zonder omgevingsvergunning bewonen van een bijgebouw.

Bij besluit van 16 september 2021 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken van een agrarisch bijgebouw als woning.

Bij besluit van 20 januari 2022 heeft het college het bezwaar van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit waarbij de last onder dwangsom is opgelegd, ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 10 februari 2023 heeft de rechtbank het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit van 16 september 2021 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en het college opgedragen om binnen 2 weken de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning bekend te maken. Tevens heeft de rechtbank het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit op bezwaar van 20 januari 2022 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover dat ziet op het bewonen van het bijgebouw, het besluit van 27 juli 2021 herroepen voor zover dat ziet op het bewonen van het bijgebouw en het verzoek om handhaving, voor zover dat zag op het bewonen van het bijgebouw, afgewezen.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 april 2024, waar het college, vertegenwoordigd door J. Hulst en mr. G. de Boer, en [wederpartij A] en [wederpartij B], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden.

2. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 1 februari 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

3. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Bij besluit van 27 juli 2021 heeft het college aan [wederpartij A] en [wederpartij B] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Bijlage

4. Bij deze uitspraak is een bijlage gevoegd met toepasselijke regelgeving. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Inleiding

5. [wederpartij A] en [wederpartij B] woonden in een boerderij op het perceel [locatie] te Coevorden. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben dit perceel gesplitst, de daarop aanwezige bedrijfswoning verkocht en zijn in de voormalige schuur op het perceel [locatie] gaan wonen. Aan dit perceel is inmiddels huisnummer […] toegekend. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben op 1 februari 2021 een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor het gebruik van de voormalige schuur als woning. Vervolgens heeft een omwonende een verzoek om handhavend op te treden aan het college gestuurd. Op 18 maart 2021 heeft het college onder meer geconstateerd dat een agrarisch bijgebouw op het perceel [locatie] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning wordt gebruikt voor bewoning. Op 27 juli 2021 heeft het college het besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom genomen. Hiertegen hebben [wederpartij A] en [wederpartij B] bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is op 20 januari 2022 ongegrond verklaard. Over de aanvraag voor de omgevingsvergunning voor gebruik van de voormalige schuur als woning heeft het college op 10 februari 2021 aan [wederpartij A] en [wederpartij B] medegedeeld dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zal worden gevolgd. Vervolgens heeft het college op 16 juni 2021 het ontwerpbesluit ter inzage gelegd met het voornemen de omgevingsvergunning te weigeren. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben vervolgens daarover een zienswijze ingediend, waarna het college op 16 september 2021 heeft besloten de omgevingsvergunning te weigeren.

6. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben beroep ingesteld tegen het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning en tegen het besluit op bezwaar over de last onder dwangsom. Volgens de rechtbank is de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege gegeven en is er daarom sprake van een bijzondere omstandigheid die maakt dat het college niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik kon maken. Het college is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft hiertegen hoger beroep ingesteld.

Aangevallen uitspraak

Weigeren omgevingsvergunning

7. De rechtbank heeft ten aanzien van het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning overwogen dat het college de aanvraag had moeten toetsen aan artikel 40.1.8 van de regels van het bestemmingsplan “Buitengebied” (hierna: het bestemmingsplan). Dit artikel geeft het college de bevoegdheid om bebouwing die eerder voor agrarische bedrijvigheid werd gebruikt, een andere functie (te weten: wonen, bedrijfsdoeleinden, recreatieve doeleinden of zorgdoeleinden) te geven. De reikwijdte van deze bevoegdheid moet volgens de rechtbank worden onderscheiden van de voorwaarden om toepassing te geven aan deze bevoegdheid. Hierbij verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:483, onder 5. Het verzoek van [wederpartij A] en [wederpartij B] om een voormalig agrarisch bedrijfsgebouw, namelijk de voormalige schuur, de functie wonen te geven valt volgens de rechtbank binnen de reikwijdte van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Of aan de voorwaarden zoals vermeld in de onderdelen a tot en met h van artikel 40.1.8 van de planregels wordt voldaan, moet het college vervolgens beoordelen. Of het college daarbij beoordelingsruimte heeft, hangt volgens de rechtbank af van de manier waarop deze voorwaarden zijn geformuleerd.

7.1. De rechtbank concludeert onder 6.4 dat het college had moeten beoordelen of aan de voorwaarden in artikel 40.1.8, onder a tot en met h, van de planregels wordt voldaan. Daarbij had het college volgens de rechtbank moeten beoordelen of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening en de betrokken belangen moeten afwegen. Volgens de rechtbank had het besluit daarom moeten worden voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure in plaats van met de uitgebreide voorbereidingsprocedure. De rechtbank verwijst hierbij naar artikel 3.7, eerste lid, en artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo. Als het college niet binnen de geldende termijnen van de reguliere voorbereidingsprocedure beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven. De rechtbank verwijst hierbij naar artikel 3.9 van de Wabo en artikel 4:20b van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).Vervolgens stelt de rechtbank onder 6.5 vast dat het college niet binnen de geldende beslistermijn van 8 weken geeft besloten op de aanvraag en dat de beslistermijn ook niet is verlengd. Dat betekent volgens de rechtbank dat de gevraagde omgevingsvergunning op 30 maart 2021 van rechtswege is verleend. Het college was daarna niet meer bevoegd om op de aanvraag te beslissen. Het besluit van 16 september 2021 is daarom volgens de rechtbank onbevoegd genomen. Het beroep tegen het besluit is volgens de rechtbank daarom gegrond en zij ziet aanleiding dit besluit te vernietigen. Verder bepaalt zij dat het college binnen 2 weken na verzending van de uitspraak de van rechtswege verleende omgevingsvergunning bekendmaakt en hiervan kennis geeft.

Last onder dwangsom

7.2. De rechtbank overweegt onder 9.2 dat op het moment dat het besluit van 20 januari 2022 op het bezwaarschrift tegen de last onder dwangsom was genomen, gelet op wat eerder is overwogen, er sprake was van een vergunning van rechtswege voor het bewonen van de schuur. De omgevingsvergunning was nog niet bekendgemaakt en daardoor was het op 20 januari 2022 nog niet legaal om in de schuur te wonen. Het college moet van de rechtbank de omgevingsvergunning zo snel mogelijk bekendmaken, waarna het wel legaal is om in de schuur te wonen. Naar het oordeel van de rechtbank is dit een bijzondere omstandigheid die maakt dat het college niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik kon maken. Volgens de rechtbank is het beroep tegen het besluit op bezwaar daarom gegrond en zij ziet aanleiding ook dit besluit te vernietigen. Verder herroept zij het besluit van 27 juli 2021 voor zover dat ziet op het bewonen van het bijgebouw en wijst zij het verzoek om handhaving in zoverre af.

Hoger beroep

Van rechtswege verleende vergunning?

8. Het college betoogt dat er geen sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor de bewoning van de schuur. Het college voert aan dat de overweging van de rechtbank, dat het besluit had moeten worden voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure, niet klopt. Volgens het college is het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning terecht met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure voorbereid. De vergunning kon alleen verleend worden als er werd afgeweken van het bestemmingsplan met een ruimtelijke onderbouwing conform artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 3˚, van de Wabo. Het bestemmingsplan stond immers het gewijzigde gebruik niet toe en er was geen mogelijkheid om binnenplans af te wijken.

Artikel 40.1.8 van de regels van het bestemmingsplan lijkt in dit geval een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid te bieden, maar dit is volgens het college niet de bedoeling van de raad geweest. Uit het artikel zelf, de plantoelichting en de Nota van zienswijzen blijkt volgens het college dat de raad niet de bedoeling heeft gehad om met dit artikel woningen toe te kunnen voegen. Verder kan uit provinciaal beleid en uit artikel 2.16 van de Provinciale Omgevingsverordening 2018, dat het mogelijk maakt om in een ruimtelijk plan te voorzien in een ruimte-voor-ruimteregeling, worden afgeleid dat de provincie het buiten een dergelijke regeling niet wenselijk vindt dat een extra woning op een perceel kan worden toegevoegd. Het kan daarom volgens het college nooit de bedoeling van het bestemmingsplan zijn geweest om met dit artikel een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid voor het toevoegen van een extra woning te creëren.

8.1. Artikel 40.1.8 van het bestemmingsplan luidt:

“Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in het plan voor het gebruiken van voormalige agrarische bedrijfsbebouwing voor de functies wonen, bedrijfsdoeleinden, recreatieve doeleinden en zorgdoeleinden, met in achtneming van de volgende voorwaarden:

a. de toegestane functie/activiteiten zijn uitsluitend in combinatie met de woonfunctie toegestaan;

b. de toegestane functie/activiteiten moeten binnen de (bestaande) gebouwen plaatsvinden;

c. voor de toe te stane functie/activiteiten moet er voldoende parkeercapaciteit op het bijbehorende erf aanwezig zijn;

d. de toe te stane functie/activiteiten mogen niet tot gevolg hebben dat een onevenredige toename van het aantal verkeersbewegingen plaatsvindt of dusdanig zwaar verkeer wordt aangetrokken waarop de bestaande (toeleidende) wegen niet zijn berekend;

e. de nieuw functie/activiteiten mogen niet conflicteren met de provinciale kernkwaliteiten natuur, landschap, stilte, duisternis, aardkundig waardevol gebied, archeologie, cultuurhistorie en milieu- en leefomgevingskwaliteit;

f. de toe te stane functie van bedrijfsdoeleinden is alleen bedoeld voor ambachtelijke en dienstverlenende bedrijven zoals omschreven in de categorieën 1 en 2 van Bijlage 3 Staat van Bedrijfsactiviteiten of hiermee voor wat betreft het leefklimaat vergelijkbare bedrijven;

g. Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het plan voor het herbouwen of verbouwen van een woning, waarbij binnen het bestaande bouwlichaam maximaal twee wooneenheden worden gecreëerd. van één extra wooneenheid in een bedrijfswoning, waarbij de bedrijfswoning mag worden verbouwd en herbouwd, indien en voor zover:

h. nabijgelegen bedrijven mogen niet in hun bedrijfsvoering worden beperkt of belemmerd op basis van de milieuaspecten bodem, geluid, stof, geur en hindercirkels.”

8.2. Ingevolge de artikelen 3.7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, is op een aanvraag om omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing, tenzij de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt.

8.3. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 18 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:483, is de beantwoording van de vraag, of op een aanvraag om omgevingsvergunning de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, gelet op artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. Dit betekent dat indien de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, omdat de aangevraagde activiteit binnen de reikwijdte van de in het bestemmingsplan gegeven afwijkingsbevoegdheid valt, maar niet binnen de daarvoor geldende beslistermijn een besluit op de aanvraag wordt genomen, uit artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb, volgt dat de omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven, ongeacht of de aangevraagde activiteit voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de in het bestemmingsplan gegeven afwijkingsbevoegdheid. In dit verband moet de reikwijdte van de bevoegdheid om binnenplans van het bestemmingsplan af te wijken voor een project worden onderscheiden van de voorwaarden om toepassing te geven aan deze bevoegdheid, voor zover in die voorwaarden voor het bestuursorgaan beoordelingsvrijheid besloten ligt.

8.4. De aangevraagde activiteit ziet op het mogelijk maken van de functie wonen in een voormalig agrarisch bedrijfsgebouw. Artikel 40.1.8 van de planregels biedt een afwijkingsbevoegdheid voor het gebruiken van voormalige agrarische bedrijfsbebouwing voor onder andere de functie wonen. De in dat artikel onder a tot en met h opgenomen voorwaarden maken geen deel uit van de reikwijdte van die bepaling. Anders dan in de planregel die aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot de hiervoor genoemde uitspraak van 18 juli 2013, is hier geen sprake van voorwaarden die bepalen of er een bevoegdheid is om binnenplans af te wijken, maar gaat het hier, gelet op de formulering van artikel 40.1.8 (“met in achtneming van de volgende voorwaarden”), om voorwaarden die in acht moeten worden genomen bij een in beginsel bestaande bevoegdheid om binnenplans af te wijken. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend. Het vorenstaande betekent dat voor het bepalen van de reikwijdte niet van belang is of de onder a tot en met h opgenomen voorwaarden wel of niet beoordelingsruimte voor het bestuursorgaan bevatten: zij kunnen sowieso geen deel uitmaken van de reikwijdte van de in artikel 40.1.8 opgenomen bevoegdheid om binnenplans af te wijken. De Afdeling overweegt dat artikel 40.1.8 van de planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk dient te worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van hetgeen in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel dient te worden uitgegaan. Nu de planregel en de reikwijdte daarvan duidelijk zijn, is er, anders dan het college betoogt, geen aanleiding in het licht van de toelichting op het bestemmingsplan, de Nota van zienswijzen en provinciale regelingen daar een andere interpretatie aan te geven. Gelet op het voorgaande stelt de Afdeling vast dat de aanvraag valt binnen de reikwijdte van artikel 40.1.8. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat op grond van artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4.20b, eerste lid, van de Awb, de omgevingsvergunning voor het gebruik van de schuur voor de functie wonen, van rechtswege is gegeven.

Het betoog slaagt niet.

Last onder dwangsom

9. Het college betoogt dat de rechtbank er ten onrechte vanuit is gegaan dat er sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor van handhaving had moeten worden afgezien. Volgens het college is er geen concreet zicht op legalisatie, omdat er geen sprake is van een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning en omdat de omgevingsvergunning op juiste gronden is geweigerd. Dat betekent dat [wederpartij A] en [wederpartij B] illegaal in de schuur wonen. Dat [wederpartij A] en [wederpartij B] geen andere woonruimte hebben is volgens het college geen reden om te oordelen dat de gevolgen onevenredig groot zijn in verhouding tot het algemene belang dat is gediend met handhaving. Het college voert daartoe aan dat [wederpartij A] en [wederpartij B] afwachtend zijn geweest ten opzichte van de procedure en dat zij al twee jaar de tijd hebben gehad om een alternatieve woonruimte te vinden. Dat zij deze nog steeds niet hebben gevonden komt volgens het college voor risico van [wederpartij A] en [wederpartij B]. Ook wordt er overlast ervaren, omdat de directe buren daarover een handhavingsverzoek hebben ingediend.

9.1. Gelet op wat de Afdeling heeft overwogen onder 8.4, overweegt zij met de rechtbank dat er een omgevingsvergunning van rechtswege was gegeven voor het gebruik van de schuur voor de functie wonen op het moment dat het college het besluit nam op het bezwaar tegen de last onder dwangsom. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank daarmee op goede gronden geoordeeld dat in dit geval sprake was van een bijzondere omstandigheid die maakte dat het college op dat moment redelijkerwijs niet gebruik kon maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Daarom komt de Afdeling niet toe aan het betoog van het college dat de omstandigheid dat [wederpartij A] en [wederpartij B] geen andere woonruimte hebben, geen bijzondere omstandigheid is.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.

11. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.

w.g. Van Ravels

lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Plambeck

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2024

288-159-1057

Bijlage

Awb

Paragraaf 4.1.3.3 Positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen

Artikel 4.20b

1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.

[….]

Wabo

Paragraaf 2.3 De beoordeling van de aanvraag

Artikel 2.12

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;

Paragraaf 3.2. De reguliere voorbereidingsprocedure

Artikel 3.7

1. Deze paragraaf is van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 daarop van toepassing is.

Artikel 3.9

1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. […]

[…]

3. Paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag.

Paragraaf 3.3. De uitgebreide voorbereidingsprocedure

Artikel 3.10

1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:

a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°; …