Intern salderen en de natuurvergunning; stengere regels bij intern salderen

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft op 18 december 2024 echter twee belangrijke uitspraken gedaan (ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 en ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909), waarin zij haar eerdere voor de praktijk belangrijke koers heeft gewijzigd. In deze uitspraken heeft de Afdeling de regels voor het intern salderen aangescherpt.

Intern salderen

Vanaf 1 januari 2020 is een natuurvergunning nodig voor een project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Bij de beoordeling van de vraag of een project significante gevolgen kan hebben – de voortoets – mogen volgens vaste rechtspraak de gevolgen van het voorgenomen project worden bezien in relatie tot de gevolgen van de bestaande, vergunde situatie. Dit wordt intern salderen met de referentiesituatie genoemd.

Als de gevolgen van een voorgenomen project niet groter of anders zijn dan de gevolgen van de al vergunde situatie op dezelfde locatie, dan zijn significante gevolgen uitgesloten en is geen natuurvergunning nodig voor het voorgenomen project. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een project, waarbij op een locatie waar een industrieel bedrijf is gevestigd die over een natuurvergunning beschikt, een woningbouwproject wordt gerealiseerd. Als de gevolgen van het woningbouwproject op een nabijgelegen Natura 2000-gebied kleiner zijn dan de gevolgen van het industriële bedrijf, dan kan in de voortoets worden geconcludeerd dat intern kan worden gesaldeerd en dat er geen natuurvergunning nodig is. Dat was vaste rechtspraak en volgt uit de Logtsebaan-uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71. Als intern kon worden gesaldeerd, was dan ook geen natuurvergunning nodig.

In haar uitspraken van 18 december 2024 heeft de Afdeling haar eerdere rechtspraak uit 2021 over het intern salderen bij de beoordeling van de gevolgen van projecten voor de natuur gewijzigd. Kort gezegd heeft de Afdeling in haar uitspraken geoordeeld dat de referentiesituatie niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. Met andere woorden: in de voortoets mag, anders dan voorheen, voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking meer worden gemaakt van de gevolgen van de bestaande vergunde situatie en de gevolgen van het project na wijziging. Dat betekent dat voortaan in de voortoets bij de beoordeling of significante gevolgen op voorhand zijn uitgesloten, de gevolgen van het project op zichzelf moeten worden onderzocht. Als uit deze voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is voor het project een natuurvergunning nodig. Het gevolg van deze uitspraken is dat er dus vaker dan voorheen een natuurvergunning nodig is.

Overigens betekenen de uitspraken niet dat de referentiesituatie geen enkele rol speelt meer bij de beoordeling van de gevolgen van een project. Intern salderen met de referentiesituatie mag namelijk als mitigerende maatregel betrokken worden in de passende beoordeling van de gevolgen van het project. Dat kan als voldaan is aan de voorwaarden voor het betrekken van mitigerende maatregelen in een passende beoordeling.

Nieuwe beoordelingskader direct van toepassing

Voor de praktijk is het van groot belang dat het nieuwe beoordelingskader direct van toepassing is en hierom gevolgen heeft voor alle lopende en toekomstige vergunningsprocedures. Het nieuwe beoordelingskader heeft echter ook gevolgen voor activiteiten, die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 met toepassing van intern salderen zijn gerealiseerd en waarvoor op grond van het oude beoordelingskader geen natuurvergunning nodig was. De Afdeling heeft voor deze gevallen bepaald dat een overgangsregeling van kracht is tot 1 januari 2030. Deze overgangsregeling komt erop neer dat voor bepaalde activiteiten is voorzien in een overgangsperiode waarbinnen niet handhavend kan worden opgetreden met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom. Dat betekent dat initiatiefnemers van activiteiten die fysiek zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 én waarvoor op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen geen vergunning nodig was, in het kader van de rechtszekerheid een overgangsperiode van vijf jaar (tot 1 januari 2030) is bepaald, waarin het bevoegd gezag niet met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom kan optreden tegen de voortzetting van die activiteit zonder natuurvergunning.