Toepassing extern salderen bij verlenen natuurvergunning vergt ook bij particuliere projecten uitgebreide motiverings- en vergewisplicht

In beide zaken hebben GS op basis van een onder het regime van de Wet natuurbescherming opgestelde passende beoordeling een natuurvergunning verleend voor de nieuwvestiging respectievelijk verplaatsing van een veehouderij.

Daarbij hebben GS overwogen dat de stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden na extern salderen niet toeneemt: de toename van stikstofdepositie als gevolg van de aangevraagde activiteiten worden extern gesaldeerd met de afname van stikstofdepositie als gevolg van de beëindiging van (saldo-gevende) agrarische activiteiten.

GS hebben daartoe de milieutoestemming van de betreffende saldo-gevende bedrijven ten gunste van de aangevraagde activiteiten ingetrokken. In hoger beroep ligt de vraag voor of de rechtbank, onder verwijzing naar de Afdelingsuitspraken van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) en 30 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2318), ondanks deze directe samenhang tussen saldo-gevende en saldo-nemende activiteiten terecht heeft geoordeeld dat bij de inzet van extern salderen als mitigerende maatregel niet kan worden volstaan met (enkel) een vergelijking van de toe- en afname van stikstofdepositie.

Volgens de rechtbank vergt de inzet van extern salderen namelijk een extra motivering, waarbij GS zich dient te vergewissen van (i) de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden, (ii) in hoeverre daarvoor herstel- en verbetervoorstellen gelden, in verband daarmee andere maatregelen (moeten) worden getroffen en (iii) wat daarvan het te verwachten resultaat is.

De Afdeling overweegt allereerst dat zij in eerdere uitspraken heeft aanvaard dat onder voorwaarden externe saldering als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken. Een van die voorwaarden is dat er een directe samenhang moet bestaan tussen het voorgenomen project en de salderingsmaatregel, blijkend uit bijvoorbeeld een intrekkingsbesluit of een tussen de saldogever en de saldonemer gesloten overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie.

De voorwaarde van directe samenhang waarborgt dat aldus vrijgekomen stikstofruimte slechts eenmaal wordt gebruikt voor externe saldering en daarmee als mitigerende maatregel op een juiste manier kan worden betrokken in een passende beoordeling. De Afdeling overweegt vervolgens in beide zaken dat het intrekken van de milieutoestemming van een saldo-gevend bedrijf naar zijn aard ook geschikt is om ingezet te worden als instandhoudings- of passende maatregel.

Uit de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) volgt – kort gezegd – dat een dergelijke maatregel in dat geval alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd of, in geval een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd. Bovendien dient de maatregel verbonden te zijn aan het plan of project (vgl. ook de Afdelingsuitspraken van 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2318 en 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627). De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze motiveringsplicht niet zou gelden voor projecten van particulieren. De motiveringsplicht is afgeleid uit het PAS-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 7 november 2018 (ECLI:EU:C:2018:882) en dit arrest noch art. 6, derde lid, Hrl en art. 2.8 Wnb bieden aanknopingspunten voor een uitleg dat aan een passende beoordeling voor particuliere projecten andere eisen kunnen worden gesteld dan aan een passende beoordeling voor overheidsprojecten, aldus de Afdeling.

Dit betekent volgens de Afdeling dat, ongeacht op wiens initiatief (particulier of overheid) intrekking van de milieutoestemming voor een saldogevende activiteit tot stand komt, het bestuursorgaan ten tijde van de beslissing op de aangevraagde natuurvergunning moet onderbouwen waarom de via intrekking weggenomen stikstofdepositie op dat moment niet dient te worden aangewend als instandhoudings- of passende maatregel. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit voornoemde PAS-uitspraak dat de vereiste motivering moet zijn toegesneden op de instandhoudingsdoelstellingen en de staat van instandhouding van de habitattypen en leefgebieden van soorten waarvoor de externe saldering wordt toegepast en de maatregelen die worden ingezet om die instandhoudingsdoelstellingen te halen.

Omdat deze doelen op gebiedsniveau worden vastgesteld en de staat van instandhouding per gebied wordt beoordeeld, betekent dit volgens de Afdeling dat de vraag of het behoud van de natuurwaarden is geborgd of dat de verbeter-of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd ook op gebiedsniveau moet worden beantwoord. Voor de invulling van deze motiveringseis – een eis die volgens de Afdeling veelomvattend kan zijn, maar niet feitelijk onuitvoerbaar is – kunnen GS aansluiten bij de nadere uitwerking die de Afdeling daarvoor in de zogenoemde ‘GOL-uitspraken’ heeft gegeven: de tussenuitspraak van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627 en de einduitspraak van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625. De Afdeling concludeert dat de rechtbank, gelet op de PAS-uitspraak, niet te vergaande eisen stelt aan de vereiste motivering.