Wijzigen toepassingsbereik omgevingsverordening kwalificeert als een besluit, maar is niet zelfstandig appellabel

Aanleiding voor dit oordeel was de mondelinge uitspraak van de rechtbank die in eerste aanleg had geoordeeld dat het beroep van appellanten niet-ontvankelijk was, omdat de door het college van Gedeputeerde Staten (“GS”) aangebrachte wijziging in het toepassingsbereik van de provinciale omgevingsverordening geen besluit in de zin van art. 1:3 Awb zou zijn. De Afdeling corrigeert dit oordeel: er is wel degelijk sprake van een besluit, alleen staat daartegen geen rechtstreeks bezwaar en beroep open. Zij overweegt dat de omstandigheid dat niet elk afzonderlijke gedeelte van het besluit gericht is op rechtsgevolg aan het besluitkarakter van het besluit als geheel niet afdoet: voor de beoordeling of sprake is van een besluit, is niet relevant tegen welk gedeelte het beroep zich in het bijzonder richt (vgl. de Afdelingsuitspraak van 19 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1526). Ook de reden waarom tegen het besluit beroep is ingesteld, is voor de vraag of het is gericht tegen een besluit niet van belang. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat dat de bestuursrechter ook steeds bevoegd zou zijn om kennis te nemen van een daartegen ingesteld beroep. Omdat het bij verordening aanwijzen van een gebied waarin een bepaald gebod of verbod van toepassing is kwalificeert als een algemeen verbindend voorschrift, deelt ook de wijziging van die gebiedsaanwijzing – zoals in casu het geval is – in dat karakter (vgl. de Afdelingsuitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3514). De omstandigheid dat aan een ander orgaan, (zoals GS in dit geval) dan het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld de bevoegdheid is toegekend de gebiedsaanwijzing te wijzigen, maakt dit niet anders. Aangezien art. 8:3, aanhef en onder a, Awb het instellen van rechtstreeks beroep tegen een algemeen verbindend voorschrift uitsluit, is de bestuursrechter onbevoegd kennis te nemen van het beroep van appellanten.