Besluit blijkt toch een besluit te zijn, maar wel een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift.

De aangevallen uitspraak

De rechtbank Noord-Holland heeft zich onbevoegd verklaard kennis te nemen van het beroep. Zij overwoog dat de begrenzing van de Stelling van Amsterdam bindend is vastgesteld in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) en dat de provinciale wetgever geen bevoegdheid heeft om deze begrenzing te wijzigen. De rechtbank concludeerde daarom dat geen sprake was van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Hoger beroep

REI en de gemeente Haarlemmermeer zijn in hoger beroep gegaan. Zij betogen dat het wijzigingsbesluit van 11 januari 2022 rechtsgevolgen heeft, omdat hierdoor de instructieregels uit de Omgevingsverordening NH2020 van toepassing zijn geworden op het aangewezen gebied. De gemeente Haarlemmermeer stelt daarnaast dat, ook als het college niet bevoegd was om een rechtsgevolg tot stand te brengen, dit wel is beoogd, en dat daarom sprake is van een besluit in de zin van de Awb. Pas met dit wijzigingsbesluit zijn de instructieregels uit de Omgevingsverordening NH2020 van toepassing geworden op het aangewezen gebied.

Oordeel van de Afdeling

De Afdeling oordeelt dat de wijziging van het werkingsgebied deel uitmaakt van een besluit waarin meerdere werkingsgebieden zijn gewijzigd, waaronder ook gebieden waarvan de begrenzing niet bindend in het Barro is vastgesteld. Daarmee is het besluit van het college een besluit in de zin van de Awb.

Dat niet elk afzonderlijk gedeelte is gericht op rechtsgevolg, doet daar niet aan af. De Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 19 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1526, dat voor de beoordeling of sprake is van een besluit niet relevant is tegen welk gedeelte het beroep zich in het bijzonder richt. Ook de reden waarom tegen het besluit beroep is ingesteld, is voor de vraag of het is gericht tegen een besluit niet van belang. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat geen sprake is van een besluit.

De werkingsgebieden vormen een onlosmakelijk geheel met de Omgevingsverordening NH2020. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is, als in een verordening een gebied is aangewezen waar een bepaald verbod of gebod geldt, die aanwijzing een algemeen verbindend voorschrift (ECLI:NL:RVS:2015:3514). Dit geldt ook als de verordening aan het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld de bevoegdheid toekent de gebiedsaanwijzing die bij de verordening heeft plaatsgevonden te wijzigen. Als aan een ander orgaan dan het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld de bevoegd is toegekend om de gebiedsaanwijzing te wijzigen, is de wijziging door dat orgaan eveneens een algemeen verbindend voorschrift. Hierdoor is het besluit van het college van 11 januari 2022 een algemeen verbindend voorschrift.

Uit artikel 8.3, aanhef en onder a, van de Awb volgt dat er geen beroep ingesteld kan worden tegen een besluit wat gekwalificeerd moet worden als een algemeen verbindend voorschrift. De rechtbank heeft zich hierom terecht, maar wel op onjuiste gronden, onbevoegd verklaard om kennis te nemen van de beroepen.

Conclusie

De hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd, zij het op andere gronden.