Onderbouwing parkeereis: interne saldering en maatgevend moment

Waar gaat de zaak over?

Een vastgoedontwikkelaar wil een pand in Zeist verbouwen, waarin een woning, een slagerij en een broodjeszaak zijn gevestigd. De vastgoedontwikkelaar is van plan om er in totaal zes appartementen te realiseren. Op het perceel zijn geen parkeerplaatsen aanwezig. Dit betekent dat de toekomstige bewoners van het pand in de openbare ruimte zullen moeten parkeren. Volgens het college van burgemeester en wethouders van Zeist is dat geen probleem, nu het bouwplan past binnen de ter plaatse geldende bestemmingsplannen ‘Zeist Centrum e.o.’ en ‘Paraplubestemmingsplan Parkeernormen Zeist’. Het college verleent dan ook een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen.Een aantal buurtbewoners is het niet eens met het besluit van het college. Zij vrezen dat de realisering van de appartementen zal leiden tot een verdere toename van de parkeerdruk in hun straat, waar volgens hen nu al sprake is van ernstige parkeeroverlast. De parkeerdruk neemt al jaren toe vanwege de woningbouwontwikkelingen in de buurt en inmiddels is de grens bereikt. De buurtbewoners maken bij het college bezwaar tegen de verlening van de omgevingsvergunning en stellen, na ongegrondverklaring van hun bezwaar, beroep in bij de rechtbank.

De rechtbank verklaart het beroep van de buurtbewoners vervolgens niet-ontvankelijk, omdat ze geen belanghebbenden zouden zijn bij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning. Naar het oordeel van de rechtbank zullen de buurtbewoners immers geen feitelijke gevolgen ondervinden. De afstand van hun woningen tot het perceel bedraagt 95, 118 en 125 meter. Ook hebben de woningen geen zicht op het perceel. Ontbreekt zicht op de locatie waarop het besluit ziet, dan leiden afstanden groter dan zo’n 100 meter over het algemeen niet tot het aannemen van belanghebbendheid en wordt soms ook in geval van nog kleinere afstanden geen belanghebbendheid aangenomen, aldus de rechtbank. Verder overweegt de rechtbank dat de parkeerdruk juist zal afnemen door de verleende omgevingsvergunning, zodat de buurtbewoners ook op dat vlak geen feitelijke gevolgen zullen ondervinden.De bewoners kunnen zich hierin niet vinden en gaan in hoger beroep bij de Afdeling.

Hoe oordeelt de Afdeling?

De Afdeling stelt zich allereerst de vraag of de buurtbewoners belanghebbenden zijn bij de omgevingsvergunning en constateert dat er met het bouwplan meer woningen zullen bijkomen. Het perceel ligt in een parkeervergunningengebied met betaald parkeren. Voor een parkeervergunning geldt een lange wachtlijst, als gevolg waarvan bezoekers van het gebied soms uitwijken naar de straat van de buurtbewoners waar gratis geparkeerd kan worden. Volgens de Afdeling is daarom niet uitgesloten dat ook de toekomstige bewoners van de te realiseren appartementen daar zullen parkeren. Nu de parkeerdruk in het gebied al hoog is en de buurtbewoners 95 tot 125 meter van het perceel wonen, kan niet op voorhand worden aangenomen dat ze geen parkeeroverlast zullen ervaren van het bouwplan. De Afdeling vindt daarom dat de buurtbewoners rechtstreeks in hun belangen worden geraakt, zodat ze in ieder geval belanghebbenden zijn bij de omgevingsvergunning.

Vervolgens stelt de Afdeling zich de vraag of er voldoende parkeergelegenheid is voor verlening van de omgevingsvergunning. Volgens de Afdeling behoort bij de beantwoording van die vraag alleen rekening te worden gehouden met de verandering van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan ten opzichte van de reeds bestaande parkeerbehoefte. (De parkeerbehoefte van de reeds bestaande situatie in mindering brengen op de parkeerbehoefte van de nieuwe situatie, wordt ook wel salderen genoemd). Een eventueel bestaand tekort aan parkeerplekken kan in de regel buiten beschouwing worden gelaten. Dat de Parkeerbeleidsnota het salderen van de bestaande en toekomstige parkeervraag niet expliciet toestaat of juist uitsluit, staat aan het hanteren van dit uitgangspunt niet aan in de weg.

Ze sluit zich daarmee aan bij haar oordeel in een uitspraak van 3 augustus 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2234, r.o. 5.1). De bestaande parkeerbehoefte dient in zekere mate objectief vastgesteld te kunnen worden, waarbij niet alleen rekening hoeft te worden gehouden met de vergunde situatie. Dit laatste volgt uit een oudere uitspraak van de Afdeling van 7 maart 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BV8044, r.o. 2.5.2, derde alinea).

Het college van Zeist heeft aan zijn besluit op bezwaar ten grondslag gelegd dat de parkeerbehoefte niet zal veranderen ten opzichte van de huidige situatie. Op het perceel rustte al de bestemming ‘Gemengd’, wat betekent dat zowel een winkel- als woonfunctie is toegestaan. Aangezien voor de realisering van de appartementen de bestemming niet hoeft te worden gewijzigd, ging het college ervan uit dat dat ook de parkeerdruk hetzelfde zou blijven. Ter zitting heeft het college echter toegegeven dat ook een wijziging binnen de bestaande bestemming kan leiden tot een wijziging van de parkeerbehoefte.

De Afdeling overweegt verder dat er bij salderen eveneens moet worden bekeken of de bestaande parkeerbehoefte niet op hetzelfde moment van de dag ontstaat als de parkeerbehoefte in de nieuwe situatie. Aangezien het bouwplan voorziet in een functiewijziging van het pand, ligt het, ter invulling van dat uitgangspunt, op de weg van het college om dit te motiveren. De enkele stelling van het college dat bij de saldering geen rekening hoeft te worden gehouden met de bezettingsgraad omdat de Parkeerbeleidsnota daarin niet voorziet, gaat niet op. De Parkeerbeleidsnota voorziet immers ook niet in het salderen van de parkeervraag. Het college heeft onvoldoende aangegeven dat ook in de avond en nacht voldoende parkeergelegenheid bestaat en het bouwplan aldus in overeenstemming is met het Paraplubestemmingsplan.

Volgens de Afdeling is het besluit op bezwaar daarmee kortom niet deugdelijk gemotiveerd, zodat het college opnieuw op de bezwaren van de buurtbewoners moet beslissen.

Relevantie voor de praktijk

De uitspraak van de Afdeling laat zien dat in wijken waar een hoge parkeerdruk bestaat, de parkeergelegenheid kan worden aangegrepen als argument om toekomstige woningbouw te blokkeren. Een gedegen motivering ten aanzien van de parkeersituatie is dan onmisbaar om een besluit overeind te houden. Het bevoegd gezag moet daarvoor duidelijk uitleggen hoe de parkeerbehoefte als gevolg van een woningbouwproject verandert ten opzichte van de bestaande parkeerbehoefte. Die bestaande parkeerbehoefte moet in zekere mate objectief worden vastgesteld, waarbij niet alleen gekeken moet worden naar de parkeereis die gemoeid is met de nieuwe functie, afgezet tegen de parkeereis die samenhangt met de bestaande functie, maar met name ook relevant is wanneer de parkeervraag zich voordoet. Bij woningen geldt als maatgevend moment de nachtperiode omdat dan bewoners doorgaans thuis zijn. Voor detailhandel ligt het maatgevend moment in de dagperiode. Deze uitspraak maakt duidelijk dat bij de beoordeling of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid, ook indien sprake is van een functiewijziging binnen de geldende bestemming, moet worden gemotiveerd dat de nieuwe functie – in dit geval dus woningen – kan worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid op het maatgevende moment. Het college van Zeist zal dus een nadere parkeeronderbouwing moeten opstellen en die aan de opnieuw te nemen beslissing op bezwaar ten grondslag moeten leggen.

Relevant is dat het in deze zaak ging om een functiewijziging waarvoor een omgevingsvergunning bouwen was vereist. Vanwege die omgevingsvergunning – de uitoefening van een bevoegdheid ex artikel 3.1.2. tweede lid onder a Bro – kom je aan de toets aan de Parkeerbeleidsnota toe. Dat is anders indien sprake is van een functiewijziging binnen een gemengde bestemming waarvoor geen omgevingsvergunning vereist is. Vergelijk in dat geval het bestemmingsplan Westerpark Zuid van de gemeente Amsterdam waar een planregel in strijd met de rechtszekerheid werd geacht omdat daarin was opgenomen dat de binnen de bestemming toegelaten functies zijn toegestaan mits zij aan de gestelde parkeernormen voldoen. De Afdeling oordeelde daar in een uitspraak van 9 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1392) dat de planregel niet voorzag in een bevoegdheid als bedoeld in artikel 3.1.2, tweede lid onder a Bro, dientengevolge de verwijzing naar een beleidsregel niet was toegestaan, nog los van het feit dat onduidelijk was óf naar de beleidsregel werd verwezen.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1313.