Intern salderen bij woningbouw op bemeste landbouwgrond: de Afdeling trekt de nieuwe lijn consequent door

Met haar Rendac-uitspraak van 18 december 2024 zette de Afdeling bestuursrechtspraak een streep door het betrekken van intern salderen in de voortoets. De beoordeling van de vraag of significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden van een project op voorhand zijn uitgesloten, moest voortaan worden uitgevoerd zonder het salderen met bestaande stikstofrechten uit bijvoorbeeld natuurvergunningen of milieutoestemmingen.

Op 28 mei 2025 heeft de Afdeling deze lijn expliciet doorgetrokken naar een andere, veelgebruikte vorm van intern salderen: salderen met stikstofruimte op basis van algemene regels. Deze uitspraak bevestigt – zoals verwacht – dat ook díe vorm van salderen niet meer in de voortoets mag worden betrokken.

Een belangrijke stap, met forse implicaties voor projecten op voormalige agrarische gronden!

De casus: woningbouw Overduin (Egmond aan den Hoef)

De uitspraak van 28 mei 2025 heeft betrekking het op een woningbouwproject in Egmond aan den Hoef. In eerste instantie werd een natuurvergunning verleend op basis van extern salderen via het stikstofregistratiesysteem, maar na vernietiging door de rechtbank werd in 2024 een nieuw besluit genomen: de gevraagde natuurvergunning werd ditmaal geweigerd, omdat met toepassing van intern salderen geen vergunning nodig was (een positieve weigering).

Onder verwijzing naar haar eerder genoemde uitspraak van 18 december 2024 (Rendac) vernietigt de Afdeling de positieve weigering omdat ook intern salderen met toestemmingen die zijn ontleend aan algemene regels over bemesten als mitigerende maatregel geldt, die niet in de voortoets mag worden betrokken. Er geldt een vergunningplicht en er dient een passende beoordeling te worden gemaakt.

Welke lessen leert deze uitspraak?

Toestemming via algemene regels: ook deze vorm van intern salderen alleen nog in passende beoordeling

De Afdeling bevestigt – zoals verwacht – dat de ingezette koerswijziging ten aanzien van intern salderen ook geldt voor intern salderen met toestemming die zijn ontleend aan algemene regels. In de voortoets mogen deze vormen van stikstofruimte niet langer worden betrokken.

Strenge voorwaarden voor gebruik bemesten als mitigerende maatregel

In de passende beoordeling mag nog wél worden gesaldeerd met stikstofruimte uit bemesting, maar alleen onder strikte voorwaarden. De Afdeling bevestigt dat ook in dit geval moet worden voldaan aan:

het additionaliteitsvereiste: het deel van de stikstofruimte dat wordt ingezet als mitigerende maatregel, mag niet nodig zijn als instandhoudings- of passende maatregel voor Natura 2000-gebieden;

het verzekerd zijn van de effectuering: de stikstofreductie (bijvoorbeeld het stoppen met bemesten) hoeft nog niet te zijn getroffen, maar moet wel zijn verzekerd vóórdat het project effecten op de natuur kan veroorzaken;

Geen ‘uitzonderingspositie’ meer voor agrarische gronden

In de praktijk werd intern salderen met stikstofruimte uit bemesting veel toegepast bij woningbouwprojecten op voormalige landbouwgronden. Die projecten konden vaak buiten de natuurvergunningplicht blijven door in de voortoets gebruik te maken van intern salderen. Dergelijke projecten zijn voortaan vergunningplichtig en vereisen een passende beoordeling.

Ruimte voor provinciaal beleid (afroming)

Net als in de uitspraak van 18 december 2024 merkt de Afdeling op dat provincies net als bij extern salderen de mogelijkheid hebben om beleid te voeren over het intern salderen met stikstofruimte. Denk aan het beperken van de feitelijk onbenutte ruimte of het toepassen van afroming van een deel van de positieve effecten.

Strikte uitleg projectbegrip en standaardonderdelen

In de voorliggende uitspraak verduidelijkt de Afdeling de afbakening van het projectbegrip. De mogelijke natuurgevolgen van de volledige nieuwe activiteit moet worden beschouwd zonder daarbij rekening te houden met de te beëindigen activiteiten. Ook als die beëindiging mogelijk een inherent gevolg is van het nieuwe project.

In lijn met het Eco-Advocacy-arrest van het Hof van Justitie stelt de Afdeling dat uitsluitend standaardonderdelen van een project die inherent zijn aan het ontwerp (zoals aansluiting op riolering of energienet) in de voortoets mogen worden betrokken. Het stoppen van bemesting is géén standaardonderdeel, omdat het niet voortvloeit uit het ontwerp van het woningbouwproject, maar uit het beëindigen van eerdere activiteiten. Uit deze uitspraak volgt dat de het begrip standaardonderdelen beperkt moet worden opgevat en weinig ruimte biedt voor het oprekken van het

Een duidelijke lijn …

In haar uitspraak van 28 mei 2025 bevestigt en verduidelijkt de Afdeling de koerswijziging die zij op 18 december 2024 inzette. Intern salderen in de voortoets is definitief van de baan, ongeacht of de stikstofruimte afkomstig is van een natuurvergunning, een milieutoestemming of van algemene regels. Daarmee verdwijnen de ruime mogelijkheden om voor met name woningbouwprojecten op voormalige agrarische gronden onder een vergunningplicht uit te blijven.

… met gevolgen voor initiatiefnemers

Voor u als initiatiefnemer betekent dit dat aan de voorkant van projecten nog scherpere keuzes moeten worden gemaakt en het aanvragen van een natuurvergunning in veel meer gevallen noodzakelijk zal zijn.

Dat vergt een andere voorbereiding dan voorheen: een goed onderbouwde referentiesituatie, een actuele stikstofdepositieberekening en juridische borging van maatregelen zijn essentieel om tot een vergunbaar project te komen.