Het stikstofmoeras: vrijwel niemand komt er nog uit

Wat was er aan de hand?

De provincie Limburg (hierna: ‘Provincie’) heeft een natuurvergunning verleend aan een boer voor het wijzigen van de exploitatie. Concreet gaat het om het verminderen van het aantal legkippen, een andere verdeling over stallen en het vervangen van een gecombineerde luchtwasser door een chemisch luchtwassysteem met een hoger rendement. De stikstofneerslag op de beschermde natuurgebieden in de omgeving zal als gevolg van de wijziging afnemen. De vergunning werd dan ook verleend vanwege de stikstofwinst.

Stichting Gezond Leefmilieu Venray en drie omwonenden (hierna: ‘de Stichting’) maken zich zorgen over de stikstofgevolgen van de wijziging. Zij zijn om die reden in beroep gegaan bij de rechtbank. Zij menen dat de stikstofneerslag feitelijk zal toenemen, de oude vergunning niet volledig is gerealiseerd en daarom niet mag worden gebruikt als referentiesituatie, het rendement van de luchtwasser onzeker is, en niet alle stikstofbronnen bij de vergunningverlening zijn betrokken.

Wat heeft de rechtbank overwogen?

Bij het beoordelen van het beroep van de Stichting heeft de rechtbank de stikstofneerslag van de voorgenomen nieuwe situatie weggestreept tegen de stikstofneerslag van de huidige vergunde situatie (intern salderen). De conclusie van de rechtbank is dat de stikstofneerslag daalt. Significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden zijn om die reden op voorhand uitgesloten (de voortoets). De rechtbank heeft geen aanknopingspunten gevonden voor het standpunt dat het rendement van de luchtwasser onzeker is en de overige stikstofbronnen niet beoordeeld zijn.

Vervolgens komt de rechtbank ambtshalve tot de conclusie dat voor de wijziging geen natuurvergunning nodig is. De Provincie had de natuurvergunning dan ook niet kunnen verlenen. De rechtbank verklaart het beroep van de Stichting daarom gegrond, vernietigt het besluit van de Provincie tot verlening van de natuurvergunning en voorziet zelf in de zaak door de aanvraag van de boer alsnog af te wijzen. De boer mag de exploitatie wijzigen zonder vergunning, aldus de rechtbank.

De Stichting is niet blij met de uitspraak en gaat in hoger beroep bij de Afdeling.

Wat zijn de standpunten in hoger beroep?

In hoger beroep zegt de Stichting, onder meer, dat de rechtbank intern gesaldeerd heeft in de voortoets. Dat mag sinds de Amercentrale- en Rendac-uitspraken niet meer.

De Provincie ziet dit anders. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in het arrest van 7 november 2018 overwogen dat een activiteit kan worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project waarvoor geen nieuwe beoordeling nodig is op grond van artikel 6, lid 3, Habitatrichtlijn, “mits het daarbij gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd.”

Volgens de Provincie is sprake van het (gedeeltelijk) voorzetten van één-en-hetzelfde-project. De activiteiten blijven hetzelfde, de identiteit verandert niet en er is sprake van continuïteit. Om die reden hoeft überhaupt niet beoordeeld te worden of er significant negatieve stikstofeffecten kunnen zijn. Van een nieuw project is geen sprake en er is geen natuurvergunningplicht.

Wat heeft de Afdeling overwogen?

De Afdeling geeft de Provincie geen gelijk. De wijzigingen wijken af van de eerder vergunde situatie en tonen dus geen volledige overeenstemming. Er is daardoor sprake van een wijziging van een eerder vergund project, en daarmee van een nieuw project. Volgens de Amercentrale- en Rendac-uitspraken moet bij zo’n nieuw project het gehele project na wijziging worden beoordeeld. Daarbij mag in de voortoets alleen nog worden gekeken naar de gevolgen van stikstofuitstoot op een gevoelig Natura 2000-gebied van het project op zichzelf, zonder rekening te houden met (het wegvallen van) de gevolgen van de oude situatie. Als significante gevolgen niet op voorhand zijn uitgesloten, moet een passende beoordeling worden gemaakt en is een natuurvergunning nodig. In de passende beoordeling mag intern salderen (als mitigerende maatregel) wel. Hiervoor is inzicht nodig in wat op basis van de oude vergunning was toegestaan (de referentiesituatie).

De rechtbank heeft het oude beoordelingskader over intern salderen toegepast, waarbij de referentiesituatie werd betrokken bij de vraag of een vergunning nodig is. Dat kader geldt niet meer. De Stichting krijgt daarom, op dit punt, gelijk. De beslissing van de rechtbank om de aanvraag alsnog af te wijzen omdat geen vergunning nodig zou zijn, kan dus niet in stand blijven. De natuurvergunning van de boer herleeft.