Voorkomt preventieve handhaving dat achter het net wordt gevist?

Waar ging de zaak over?

Stichting Gezond Water zet zich in om gebruik van lood (ter verzwaring van de vislijn) door (sport)vissers te voorkomen. Als lood bij het vissen in het water terecht komt en achterblijft, kan dat namelijk schadelijk zijn voor mens, dier en milieu. In aanloop naar een viswedstrijd die door een lokale hengelsportvereniging was gepland, verzocht de stichting het dagelijks bestuur van Waterschap Drents Overijsselse Delta om preventief handhavend op te treden. Volgens de stichting was daar aanleiding voor omdat tijdens de geplande wedstrijd vislood zou worden gebruikt en daarmee in het water gebracht zonder vergunning op grond van de Waterwet. Het dagelijks bestuur wees het handhavingsverzoek van de stichting echter af en liet dat besluit ook in de beslissing op bezwaar in stand. Volgens het dagelijks bestuur is de kans op verlies van vislood tijdens de viswedstrijd zeer klein of nihil, onder andere vanwege het gebruik van de loodvrije voerkorven. Voor preventief handhaven bestond volgens het dagelijks bestuur dan ook geen aanleiding.

De stichting kan zich hierin niet vinden en stelt beroep in bij de rechtbank. De rechtbank oordeelt dat het besluit op bezwaar op een onjuiste motivering berust. De rechtbank acht het namelijk niet onwaarschijnlijk dat bij een viswedstrijd vislood achterblijft in het water. Naar het oordeel van de rechtbank is het echter niet de bedoeling van de sportvisser om vislood in het water achter te laten, zodat dit geen vergunningplichtige handeling kan zijn. Omdat het dagelijks bestuur volgens de rechtbank terecht van handhaving heeft afgezien, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand gelaten. De stichting stelt zich vervolgens in hoger beroep op het standpunt dat de rechtbank dit ten onrechte heeft gedaan. Volgens de stichting is voor gebruik van vislood altijd een vergunning vereist op grond van de Waterwet, nu de kans aanzienlijk is dat een sportvisser zijn vislood verliest tijdens het vissen.

Hoe oordeelt de Afdeling?

De Afdeling overweegt in de eerste plaats dat een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom (artikel 5:7 Awb) alleen kan worden genomen voor zover zich het gevaar voordoet dat met ‘aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid’ een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift zal plaatsvinden. Een bestuursorgaan zal daarnaast moeten onderbouwen waar een klaarblijkelijk dreigende overtreding precies uit zal bestaan: de Afdeling wijst erop dat de overtreding in een besluit tot preventieve handhaving moet kunnen worden omschreven met “die mate van duidelijkheid die uit oogpunt van rechtszekerheid is vereist”.

Anders dan de rechtbank is naar het oordeel van de Afdeling voor de beoordeling van het bestreden besluit niet relevant of de sportvisser de bedoeling zou hebben om het vislood te verliezen. Daarvoor biedt artikel 6.2, eerste lid, aanhef, van de Waterwet geen aanknopingspunt. De Afdeling wijst in dit kader op rechtspraak over verontreinigd bluswater dat door uitspoeling in een sloot beland was. Dit was niet de bedoeling, maar werd door de Afdeling wel gezien als een overtreding van de Waterwet (zie de uitspraak van 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2728).

De Afdeling stelt vast dat lood een stof is in de zin van artikel 6.1 van de Waterwet. Voor het brengen van stoffen in het oppervlaktewaterlichaam, waarbij die stoffen daarin achterblijven, is op grond van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet een watervergunning vereist. Voor viswedstrijden geldt geen vrijstelling bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur van de verbodsbepaling uit artikel 6.2 van de Waterwet. Vast staat dat voor de geplande viswedstrijd geen vergunning is verleend.

Het enkele feit dat een viswedstrijd zal plaatsvinden betekent naar oordeel van de Afdeling echter nog niet dat daarmee met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid vast staat dat een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, aanhef, van de Waterwet zal plaatsvinden. Het staat namelijk niet op voorhand vast of vislood gebruik zal worden, en evenmin dat bij gebruik het vislood zonder meer in het oppervlaktewaterlichaam zal achterblijven. De partijen hebben op de zitting toegelicht dat de kans dat vislood in het water achterblijft, onder meer afhangt van het gebruikte systeem en de omstandigheden zoals windrichting en -kracht, de waterstroming, de aard van de waterbodem en de aanwezigheid van obstakels. Dat – zoals de stichting betoogt – al sprake zou zijn van een klaarblijkelijk dreigende overtreding omdat vissers vaak vislood gebruiken en de kans bestaat dat dit achterblijft in het oppervlaktewater, volgt de Afdeling dan ook niet.

Ten slotte overweegt de Afdeling dat tijdens de geplande viswedstrijd gevist zou gaan worden op witvis met gebruik van loodvrije voerkorven ter verzwaring van de vislijn, zodat voor de vissers minder aanleiding bestaat om vislood te gebruiken. Het dagelijks bestuur van het Waterschap heeft zich om die reden terecht op het standpunt kunnen stellen dat er geen klaarblijkelijk dreigend gevaar voor overtreding van artikel 6.2, eerste lid, aanhef van de Waterwet bestond en daarmee terecht geweigerd om preventief handhavend op te treden.

Tot slot

In deze zaak werd niet voldaan aan het strikte criterium van de klaarblijkelijk dreigende overtreding, dat vereist is om preventief te kunnen handhaven. Dit onderstreept dat het bij preventieve handhaving gaat om een ingrijpende bevoegdheid die blijkens de wetsgeschiedenis slechts in bijzondere gevallen kan worden gebruikt (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 89). De Afdeling wees op 6 augustus 2025 nog twee vergelijkbare uitspraken over het gebruik van lood bij viswedstrijden met dezelfde strekking (ECLI:NL:RVS:2025:3633 en ECLI:NL:RVS:2025:3634). Ook hier werden de verzoeken niet toegewezen op basis van eenzelfde redenering.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3635.