Vergunningvrije mantelzorgwoningen (art. 22.36 Bruidsschat) en instructieregels: ABRvS geeft terugkoppeling aan wetgever

De Afdeling onderkent dat de wetgever er van uit gaat dat die beperking onder het stelsel van de Ow er niet meer is, voor zover het gaat om een vergunningvrij bouwwerk waarop geluid, geur en/of trillingen worden veroorzaakt door een op grond van het omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit toegelaten activiteit. Dit heeft de wetgever beoogd te regelen in de artikelen 5.55, 5.79 en 5.90 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: het Bkl). De Afdeling is van oordeel dat de artikelen 5.55, 5.79 en 5.90 van het Bkl niet regelen wat de wetgever heeft beoogd te regelen. De instructieregels over geluid zijn – kort gezegd – van toepassing op het toelaten van een activiteit, anders dan het wonen, die geluid veroorzaakt op een geluidgevoelig gebouw dat is toegelaten op grond van een omgevingsplan. De instructieregels zijn ook van toepassing op het toelaten van een geluidgevoelig gebouw waarop geluid wordt veroorzaakt door een toegelaten activiteit, anders dan het wonen. De mogelijkheid om vergunningvrij een bijbehorend bouwwerk te bouwen, in stand te houden en te gebruiken en het gebruiken van een bestaand bouwwerk voor huisvesting in verband met mantelzorg is geregeld in artikel 22.36 van de bruidsschat. De bruidsschat maakt deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, tenzij gemeenten dat artikel hebben verwijderd uit de bruidsschat en een andere regeling hebben opgenomen in het omgevingsplan. In de gemeente Zuidplas maakt artikel 22.36 deel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan, wat betekent dat – onder voorwaarden – het bouwen, in stand houden en gebruiken van een bijbehorend bouwwerk en het gebruiken van een bestaand bouwwerk voor huisvesting in verband met mantelzorg op grond van het omgevingsplan is toegelaten. Omdat in artikel 22.36 van de regels van het omgevingsplan van de gemeente Zuidplas een vergunningvrij geluidgevoelig gebouw is toegelaten zijn de instructieregels, anders dan waarvan de wetgever uitgaat, nog steeds van toepassing.

Ook de wetgever heeft in het latere wetgevingsproces onderkend dat het omgevingsplan vergunningvrije bouwwerken toelaat. Dat volgt uit het overgangsrecht van hoofdstuk 12 van het Bkl. Als de wetgever de voornoemde beperking wil opheffen, dan ligt het voor de hand een soortgelijke bepaling op te nemen als staat in artikel 12.8 van het Bkl.

De Afdeling stelt vast dat de raad bij het beantwoorden van de vraag of aan de richtafstanden uit de VNG-brochure wordt voldaan, geen rekening heeft gehouden met de vergunningvrije bouw- en gebruiksmogelijkheden op de percelen Parallelweg-Noord 14 en 16. De mogelijkheid bestaat om op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) onder bepaalde voorwaarden een bijbehorend bouwwerk te bouwen, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is vereist. Deze bouwwerken kunnen dan op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 22 worden gebruikt voor de huisvesting in verband met mantelzorg. Dit betekent dat de uiterste situering van de gevel van een mantelzorgwoning, of uitbreidingen van de bestaande woningen, op zowel het perceel Parallelweg-Noord 14 als het perceel Parallelweg-Noord 16 direct grenzend aan het bedrijfsperceel kunnen worden gerealiseerd. Ten aanzien van beide percelen wordt daarom niet voldaan aan de richtafstand van 10 m. Daarmee is niet uitgesloten dat de bedrijfsvoering van [appellante] en anderen wordt beperkt.

De inwerkingtreding van de Omgevingswet en de daarbij behorende regelgeving maakt deze conclusie niet anders. Ook op grond van artikel 22.36, aanhef en onder a, van de regels van het omgevingsplan van de gemeente Zuidplas bestaat de mogelijkheid om onder voorwaarden vergunningvrij een bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied te bouwen. Ook kan vergunningvrij een bestaand bouwwerk voor huisvesting in verband met mantelzorg worden gebruikt.

De Afdeling heeft overwogen dat ook onder het stelsel van de Ow het niet wordt uitgesloten dat de bedrijfsvoering van [appellante] en anderen wordt beperkt door de mogelijkheid van het vergunningvrij bouwen van bijbehorende bouwwerken en het vergunningvrij gebruiken van bestaande bouwwerken voor huisvesting in verband met mantelzorg.

De Afdeling onderkent dat de wetgever er van uit gaat dat die beperking onder het stelsel van de Ow er niet meer is, voor zover het gaat om een vergunningvrij bouwwerk waarop geluid, geur en/of trillingen worden veroorzaakt door een op grond van het omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit toegelaten activiteit. Dit heeft de wetgever beoogd te regelen in de artikelen 5.55, 5.79 en 5.90 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: het Bkl).

De Afdeling leidt dit standpunt van de wetgever af uit de nota van toelichting bij het Bkl (Stb. 2018, 292, blz. 708). In de toelichting staat:

“Bij het toelaten van een (wijziging van een) activiteit wordt alleen gekeken naar het geluid door die activiteit op geluidgevoelige gebouwen die toegelaten zijn op grond van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. (…). Ook betekent dit, dat een geluidgevoelig gebouw dat vergunningvrij gebouwd is, zoals een mantelzorgwoning, niet onder het toepassingsbereik van paragraaf 5.1.4.2 valt. Immers, deze geluidgevoelige gebouwen zijn niet toegelaten bij omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. Dit is een voortzetting van de regeling uit de Wet milieubeheer op grond waarvan de planologische status bepalend is voor de bescherming tegen geluid. Het feitelijke gebruik van een gebouw is daarbij niet van belang. Andersom geldt hetzelfde: bij het toelaten van een (wijziging van een) geluidgevoelig gebouw wordt alleen gekeken naar het geluid op dat gebouw door die activiteit die is toegelaten op grond van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit.”

Op bladzijden 728 en 734 van de toelichting staan vergelijkbare passages over trillingen en geur.

Omdat volgens deze passages in de toelichting de instructieregels voor geluid, trillingen en geur niet zien op de bescherming van vergunningvrije bouwwerken, zou daaruit kunnen worden afgeleid dat het niet noodzakelijk is dat de raad alsnog toereikend motiveert waarom het bestemmingsplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of dat het niet nodig is een gewijzigd of een nieuw besluit te nemen. Het bestemmingsplan “Verzamelplan Zuidplas 2023” maakt immers deel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Zuidplas.

De Afdeling is van oordeel dat de artikelen 5.55, 5.79 en 5.90 van het Bkl niet regelen wat de wetgever heeft beoogd te regelen. De instructieregels over geluid zijn – kort gezegd – van toepassing op het toelaten van een activiteit, anders dan het wonen, die geluid veroorzaakt op een geluidgevoelig gebouw dat is toegelaten op grond van een omgevingsplan. De instructieregels zijn ook van toepassing op het toelaten van een geluidgevoelig gebouw waarop geluid wordt veroorzaakt door een toegelaten activiteit, anders dan het wonen. Voor trillingen en geur gelden soortgelijke instructieregels. In het vervolg van de overweging wordt vanwege de leesbaarheid alleen ingegaan op de instructieregels over ‘geluid’, maar voor de instructieregels over trillingen en geur geldt hetzelfde.

De mogelijkheid om vergunningvrij een bijbehorend bouwwerk te bouwen, in stand te houden en te gebruiken en het gebruiken van een bestaand bouwwerk voor huisvesting in verband met mantelzorg is geregeld in artikel 22.36 van de bruidsschat. De bruidsschat maakt deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, tenzij gemeenten dat artikel hebben verwijderd uit de bruidsschat en een andere regeling hebben opgenomen in het omgevingsplan. In de gemeente Zuidplas maakt artikel 22.36 deel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan, wat betekent dat – onder voorwaarden – het bouwen, in stand houden en gebruiken van een bijbehorend bouwwerk en het gebruiken van een bestaand bouwwerk voor huisvesting in verband met mantelzorg op grond van het omgevingsplan is toegelaten. Omdat in artikel 22.36 van de regels van het omgevingsplan van de gemeente Zuidplas een vergunningvrij geluidgevoelig gebouw is toegelaten zijn de instructieregels, anders dan waarvan de wetgever uitgaat, nog steeds van toepassing.

Ook de wetgever heeft in het latere wetgevingsproces onderkend dat het omgevingsplan vergunningvrije bouwwerken toelaat. Dat volgt uit het overgangsrecht van hoofdstuk 12 van het Bkl. Daarin heeft de wetgever juist een bepaling opgenomen inhoudende dat toegelaten vergunningvrije bouwwerken worden uitgezonderd van de toepassing van instructieregels. In artikel 12.8 van het Bkl is namelijk bepaald dat bij de toepassing van de instructieregels over geluid vanwege wegen, spoorwegen en industrieterreinen een geluidgevoelig gebouw niet in aanmerking wordt genomen als het gaat om een bijbehorend bouwwerk dat is toegelaten op grond van artikel 22.36, aanhef en onder a, 1° of 2°, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan of een bouwwerk waarin huisvesting in verband met mantelzorg is toegelaten op grond van artikel 22.36, aanhef en onder c, van het omgevingsplan. Hoofdstuk 12 van het Bkl is toegevoegd met het Aanvullingsbesluit geluid Ow.

Als de wetgever de voornoemde beperking wil opheffen, dan ligt het voor de hand een soortgelijke bepaling op te nemen als staat in artikel 12.8 van het Bkl.