Aan positief afwijzende beslissing kan geen referentiesituatie worden ontleend

In hoger beroep betoogt appellant dat weliswaar sprake is van een positieve weigering, maar dat daaraan een referentiesituatie kan worden ontleend. Daartoe wordt aangevoerd dat een aanvraag is gedaan voor een natuurvergunning, een beoordeling is uitgevoerd als ware een natuurvergunning verleend, aangegeven is dat de activiteit mag worden uitgevoerd en het besluit appellabel is. De positieve weigering heeft volgens appellant dan ook rechtsgevolg.

In de bekende 18 december-uitspraak uit 2024 heeft de Afdeling haar rechtspraak over intern salderen gewijzigd. Uit de 18 december-uitspraak blijkt dat de vraag wat de referentiesituatie is bij het verlenen van een natuurvergunning op twee momenten van belang is. Dat is ten eerste in de voortoets, bij de beantwoording van de vraag of de aanvraag betrekking heeft op de voortzetting van één-en-hetzelfde project waarvoor eerder toestemming is verleend of betrekking heeft op een gewijzigd of nieuw project. Dat is ten tweede bij de beantwoording van de vraag of de gevolgen van activiteiten die eerder al zijn toegestaan, als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mogen worden betrokken. De Afdeling vat het hoger beroep in het licht van de 18 december-uitspraak zo op dat appellant betoogt dat de positieve weigering bij de beantwoording van zowel de eerste als de tweede vraag als referentiesituatie mag worden betrokken.

De eerste vraag is besproken in overweging 17 en 17.5 van de 18 december-uitspraak. Daarin staat dat sprake is van een gewijzigd en daarmee een nieuw project wanneer een project niet langer wordt voortgezet als één-en-hetzelfde project ten opzichte van een natuurtoestemming of een milieutoestemming van voor de referentiedatum die nadien is gecontinueerd. Aan de positieve weigering ligt een aanvraag om een natuurtoestemming ten grondslag. De vraag is in deze zaak dus of in het besluit van 11 oktober 2010 een natuurtoestemming wordt gegeven.

Een toestemming op grond van de Wnb leidt ertoe dat de vergunde situatie rechtmatig mag worden uitgevoerd. Een natuurtoestemming stelt bindend het bestaan van bepaalde rechten vast.

Een positieve weigering is een besluit van het college dat een bepaalde aangevraagde activiteit naar de stand van het dan geldende recht -in dit geval de Natuurbeschermingswet 1998 – op dat moment niet vergunningplichtig is. Dit besluit wijzigt de rechtspositie van de aanvrager niet. De aanvrager mocht, ook voordat de positieve weigering werd gegeven, de activiteit uitvoeren. Dit betekent dat met een positieve weigering niet een toestemming wordt verleend voor een activiteit. Bij een niet-vergunningplichtige activiteit is op grond van de Wnb of het in 2010 geldende artikel 19d van de Nbw 1998, ook niet vereist dat eerst een mededeling wordt gedaan voordat de activiteit mag worden uitgevoerd. Het enkele feit dat een natuurvergunning is aangevraagd en de (positieve) weigering daarvan appellabel is, doet hier niet aan af. Zo’n weigering is namelijk niet appellabel omdat deze rechtsgevolgen heeft of omdat daarin toestemming wordt verleend voor de activiteiten op grond van de Wnb, maar omdat de afwijzing van een aanvraag om zo’n vergunning op grond van artikel 1:3, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht als een besluit wordt gekwalificeerd dat vatbaar is voor bezwaar en beroep.

Verder, het enkele feit dat een besluit van het college eruit zou zien als een natuurvergunning, betekent niet dat appellant er ook vanuit kon gaan dat deze weigering gelijk te stellen is met een natuurvergunning en dat hij aan de positieve weigering een referentiesituatie mocht ontlenen ten opzichte waarvan moet worden bezien of nog sprake is van één-en-hetzelfde project.

Kortom, aan een positieve weigering kan niet een referentiesituatie kan worden ontleend ten opzichte waarvan kan worden bezien of sprake is van voortzetting van één-en-hetzelfde project.

Ten tweede, voor activiteiten waarvoor een individuele toestemming is vereist, kan de referentiesituatie worden ontleend aan de natuurvergunning voor het toegestane project op de locatie waar de beoogde activiteit is voorzien. Bij het ontbreken van een natuurvergunning, wordt de referentiesituatie ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum. Wanneer daarna een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen voor Natura 2000-gebieden dan de op de referentiedatum toegestane activiteit, dan wordt de referentiesituatie ontleend aan die latere toestemming.

De weigering van een aanvraag voor een natuurvergunning betreft dus geen natuurtoestemming. Hieraan kan dan ook geen referentiesituatie worden ontleend. Gelet hierop kunnen de gevolgen van de in 2010 aangevraagde activiteiten niet als mitigerende maatregel worden betrokken in een passende beoordeling. Zie AbRvS 3 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4231.