Uitspraak Afdeling: Een positieve weigering kan niet als referentiesituatie worden gehanteerd

Hoe zat het ook alweer?

In het geval een project stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied, moeten de gevolgen daarvan worden onderzocht. In een voortoets wordt beoordeeld of op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. Als significante gevolgen niet op voorhand kunnen worden uitgesloten, is een natuurvergunning nodig. De vergunning kan worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid wordt verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten.

Waar gaat deze zaak over?

In de recente uitspraak van de Afdeling (d.d. 3 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4231) staan de volgende feiten centraal. Het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland heeft op 13 oktober 2020 een vergunning verleend voor het veranderen van een veehouderij. In dit geval bleek dat significante gevolgen voor betrokken Natura 2000-gebieden konden worden uitgesloten. De aangevraagde situatie leidt namelijk niet tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (intern salderen). In dit geval was de referentiesituatie ontleend aan een in 2010 gegeven positieve weigering. De vergunning werd destijds (positief) geweigerd, omdat de activiteiten niet vergunningplichtig waren. De toen aangevraagde activiteiten leidden niet tot meer of andere gevolgen dan wat in 2007 met een natuurvergunning was vergund.

Twee natuurorganisaties hebben beroep ingesteld tegen de verlening van de natuurvergunning. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en de natuurvergunning vernietigd. De veehouderij kon zich daar niet in vinden en heeft hoger beroep ingesteld.

De Rendac-uitspraak: de referentiesituatie bij vergunningverlening

De Afdeling verwijst in de uitspraak naar de Rendac-uitspraak van 18 december 2024. In die uitspraak heeft de Afdeling haar rechtspraak over intern salderen gewijzigd, waarover meer informatie is te vinden in deze blog. Daaruit volgt dat de referentiesituatie bij het verlenen van een natuurvergunning op twee momenten relevant is. Dit is allereerst het geval bij de voortoets. Hierbij wordt beoordeeld of de aanvraag betrekking heeft op de voortzetting van één-en-hetzelfde project waarvoor eerder een natuurtoestemming is verleend, of sprake is van een gewijzigd of nieuw project. Wanneer het gaat om de voortzetting van een project, is geen nieuwe vergunning nodig. Is echter sprake van een gewijzigd of nieuw project, dan moeten de gevolgen van het gehele project (na wijziging) worden beoordeeld.

In de praktijk blijkt dat snel wordt aangenomen dat sprake is van een gewijzigd en dus een nieuw project. Daarnaast is de referentiesituatie relevant bij de passende beoordeling van de gevolgen van het project. Hierbij wordt bekeken of de gevolgen van eerder toegestane activiteiten als mitigerende maatregel in de passende beoordeling kunnen worden betrokken.

De vraag die voorligt, is dus of de positieve weigering als referentiesituatie kan worden betrokken in zowel de voortoets als de passende beoordeling die aan de verleende natuurvergunning ten grondslag ligt.

Een positieve weigering is geen natuurtoestemming

De Afdeling overweegt in de uitspraak dat een natuurvergunning de rechtspositie van de vergunninghouder wijzigt. Waar hij eerst een activiteit niet mocht uitoefenen, mag hij dat na verlening van de vergunning wel. Dit geldt niet voor een positieve weigering. Een positieve weigering is een besluit waarin wordt vastgesteld dat een activiteit op dat moment niet vergunningplichtig is. Dit besluit verandert de rechtspositie van de aanvrager niet. De activiteiten mochten voordat de positieve weigering werd gegeven al worden uitgevoerd. Hiervoor was geen vergunning nodig. Een positieve weigering houdt dus geen toestemming in voor een activiteit. Dat een natuurvergunning is aangevraagd en de weigering daarvan appellabel is, maakt dit niet anders. De weigering is slechts appellabel, omdat de afwijzing van de aanvraag op grond van artikel 1:3 lid 2 Awb als een besluit wordt aangemerkt dat vatbaar is voor bezwaar en beroep.

Het bovenstaande heeft tot gevolg dat aan de positieve weigering geen referentiesituatie kan worden ontleend, op basis waarvan in de voortoets kan worden bepaald of sprake is van de voortzetting van één-en-hetzelfde project. Aangezien de weigering van een aanvraag voor een natuurvergunning geen natuurtoestemming is en daaraan geen referentiesituatie kan worden ontleend, kunnen de gevolgen van positief geweigerde activiteiten ook niet als mitigerende maatregel worden betrokken in de passende beoordeling.

Praktische gevolgen

Het college van Gedeputeerde Staten van Gelderland zal een nieuw besluit op de aanvraag moeten nemen. Daarbij zal het college in de voortoets moeten beoordelen of, ten opzichte van de natuurvergunning van 17 december 2007, sprake is van één-en-hetzelfde project. Als sprake is van een gewijzigd project, moet het college nagaan of het gehele project na wijziging significante gevolgen kan hebben. Wanneer dit niet op voorhand op basis van objectieve gegevens kan worden uitgesloten, is voor het project een vergunning nodig. In de passende beoordeling kan vervolgens worden beoordeeld of de gevolgen van de in 2007 vergunde activiteiten als mitigerende maatregelen kunnen worden betrokken.

Kortom, de uitspraak van de Afdeling maakt duidelijk dat aan een positieve weigering geen referentiesituatie kan worden ontleend op basis waarvan kan worden beoordeeld of sprake is van één-en-hetzelfde project. Daarnaast volgt hieruit dat de gevolgen van positief geweigerde activiteiten niet als mitigerende maatregelen in de passende beoordeling kunnen worden betrokken. Hoewel het oordeel van de Afdeling duidelijkheid biedt, neemt dat niet weg dat het ontwikkelingen in de praktijk verder zal bemoeilijken.