Handhaving, vertrouwensbeginsel en belangenafweging

In eerste aanleg had appellante een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. De rechtbank ging daar niet in mee, omdat in de vergunning niet uitdrukkelijk was opgenomen dat een woningvormingsvergunning niet nodig is. Als de tekst wel zo gelezen had moeten worden, dan was deze in strijd met de regels van de Huisvestingsverordening. Verder was de rechtbank van mening dat op appellante als professionele verhuurder de zorgplicht rustte om onderzoek te doen naar de vergunningplichten.

De Afdeling herhaalt haar standaard rechtspraak over het evenredigheidsbeginsel: het uitgangspunt is dat bestuursorganen in beginsel moeten optreden tegen overtredingen: handhaving blijft voorop staan. Toch moet bij een handhavingsbesluit getoetst worden aan het evenredigheidsbeginsel, zoals verduidelijkt door de zogenoemde Harderwijk-jurisprudentie. Een uitzondering geldt wanneer in het concrete geval zwaardere belangen meespelen die rechtvaardigen de handhaving te laten vallen — bijvoorbeeld zicht op legalisatie, bijzondere omstandigheden, of wanneer het vertrouwensbeginsel een rol speelt.

Vervolgens gaat de Afdeling aan de hand van de eerste twee van de drie stappen – toezegging, toerekening en betekenis van het gewekte vertrouwen – na of sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel. Anders dan de rechtbank komt de Afdeling wel tot de conclusie dat sprake was opgewekt vertrouwen die aan het bestuursorgaan kon worden toegerekend. De Afdeling overweegt daarover dat appellante – mede door verwijzing naar de omgevingsvergunning van 11 augustus 2021 -aannemelijk heeft gemaakt dat het college uitlatingen heeft gedaan waaruit zij mocht afleiden dat geen woningvormingsvergunning nodig was voor de splitsing (gezien het feit dat in de vergunning stond dat “een aanvraag (…) niet zinvol is” omdat er geen toename van woningen was). Hoewel die uitlating in strijd is met de Huisvestingsverordening, kan haar dat niet worden tegengeworpen. De Afdeling begrijpt dat – gelet op de herschikking van woningen in het pand – het voor appellante onduidelijk was of vergunning nodig was, en vindt dat zij aan haar onderzoeksplicht heeft voldaan doordat zij navraag bij het college heeft gedaan.

Nu het college in de beslissing op bezwaar het vertrouwensbeginsel niet had meegewogen, dient dat alsnog te gebeuren in een nieuw besluit.

Uit deze uitspraak blijkt dat handhaving nog steeds de norm is. Als echter in een vergunning het vertrouwen wordt gewekt dat een tweede vergunning niet nodig is, dan kan dat aan handhaving in de weg staan. In deze tijd van de Omgevingswet waarin het de aanvrager vrij staat welke omgevingsvergunningen hij aanvraagt – de onlosmakelijke samenhang bestaat niet meer – is het goed hier rekenschap van te nemen.