Vertrouwensbeginsel en de beginselplicht tot handhaving nieuwe stijl

Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante] door te verwijzen naar de omgevingsvergunning van 11 augustus 2021 aannemelijk gemaakt dat van de kant van het college uitlatingen zijn gedaan waaruit zij in de gegeven omstandigheden mocht afleiden dat zij geen woningvormingsvergunning nodig had voor het splitsen van de woning op de tweede verdieping. De uitlating is gedaan in een besluit van het college. De uitlating kan dus worden toegerekend aan het college. [appellante] mocht, gelet op het voorgaande, de gerechtvaardigde verwachting hebben dat zij geen woningvormingsvergunning hoefde aan te vragen om de zelfstandige woning op de tweede verdieping te splitsen in twee woningen.

Uitgangspunt is dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Hoewel handhaving voorop blijft staan, kan schending van het vertrouwensbeginsel reden zijn om van handhaving af te zien. Het college had bij de belangenafweging onder meer moeten betrekken dat [appellante] op basis van de gewekte verwachtingen investeringen heeft gedaan. Zij heeft op de zitting bij de Afdeling verklaard dat zij naar aanleiding van gesprekken met de gemeente en de omgevingsvergunningen van 22 februari 2021 en 11 augustus 2021 is begonnen met het verbouwen van de tweede en derde verdieping en dat zij de zelfstandige woning op de tweede verdieping op 25 november 2021, het moment waarop het college haar liet weten dat zij toch een woningvormingsvergunning nodig had, al had gesplitst. Gelet op het feit dat de woning in januari 2022 al werd bewoond door huurders, acht de Afdeling dit ook aannemelijk. Het college heeft zich ook op de zitting niet uitgelaten over de wijze waarop het rekening heeft gehouden met het opgewekte vertrouwen en de aanzienlijke investeringen die [appellante] als gevolg daarvan heeft gedaan. Door dit achterwege te laten, heeft het college gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De rechtbank heeft dit niet onderkend.

Bij besluit van 4 mei 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om de splitsing van een woning zonder in het bezit te zijn van een woningvormingsvergunning ongedaan te maken en te houden.

[appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Zij voert hiertoe aan dat zij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, aan haar onderzoeksplicht heeft voldaan. De betreffende regelgeving was haar niet geheel duidelijk, zodat zij het college om duidelijkheid heeft gevraagd. Het college was ervan op de hoogte waarom en met welk doel zij de betreffende vraag heeft gesteld. Van haar kan niet meer deskundigheid worden verwacht dan van het college zelf. Verder is de toezegging door het bevoegde orgaan – het college – gedaan, zodat de toezegging aan het college kan worden toegerekend.

Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.

Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij of zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.

Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante] door te verwijzen naar de omgevingsvergunning van 11 augustus 2021 aannemelijk gemaakt dat van de kant van het college uitlatingen zijn gedaan waaruit zij in de gegeven omstandigheden mocht afleiden dat zij geen woningvormingsvergunning nodig had voor het splitsen van de woning op de tweede verdieping. Daarin staat namelijk het volgende: “De aanvraag voorziet in het veranderen van 4 woningen door de indeling van de 2 verdiepingen te wijzigen. Gelet op de doelstelling van de Huisvestingsverordening, het tegengaan van aantasting van leefbaarheid en karakter van de wijk door toename van woningen en huishoudens, is het aanvragen van een woningvormingsvergunning in dit geval niet zinvol, er is geen sprake van een toename van woningen.” Dat deze uitlating in strijd is met artikel 5:2, aanhef en onder c, van de Hvv kan haar niet worden tegengeworpen. Van [appellante] mag worden verwacht dat zij als professioneel verhuurder op de hoogte is van de Haagse regelgeving op het gebied van huisvesting. Maar de Afdeling begrijpt dat het voor [appellante] in dit geval, gelet op de herschikking van de woningen in het pand, onduidelijk was of zij een woningvormingsvergunning moest aanvragen. [appellante] heeft aan haar onderzoeksplicht voldaan door navraag te doen bij het college. De Afdeling volgt [appellante] in haar betoog dat van haar niet meer deskundigheid kan worden verwacht dan van het college.

De uitlating is gedaan in een besluit van het college. De uitlating kan dus worden toegerekend aan het college.

[appellante] mocht, gelet op het voorgaande, de gerechtvaardigde verwachting hebben dat zij geen woningvormingsvergunning hoefde aan te vragen om de zelfstandige woning op de tweede verdieping te splitsen in twee woningen.

De rechtbank heeft niet onderkend dat het college gerechtvaardigd vertrouwen bij [appellante] heeft gewekt. De Afdeling zal hierna onderzoeken of de uitspraak van de rechtbank in stand kan blijven.

Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij of zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.

Het college heeft zich in het besluit van 19 december 2022 op het standpunt gesteld dat het belang hecht aan grotere woningen in de woningvoorraad. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college daaraan toegevoegd dat onrechtmatige bewoning een urgent maatschappelijk probleem is en dat het zonder vergunning omzetten van woonruimte wordt beschouwd als een ernstige overtreding.

Uitgangspunt is dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Hoewel handhaving voorop blijft staan, kan schending van het vertrouwensbeginsel reden zijn om van handhaving af te zien. Het college had bij de belangenafweging onder meer moeten betrekken dat [appellante] op basis van de gewekte verwachtingen investeringen heeft gedaan. Zij heeft op de zitting bij de Afdeling verklaard dat zij naar aanleiding van gesprekken met de gemeente en de omgevingsvergunningen van 22 februari 2021 en 11 augustus 2021 is begonnen met het verbouwen van de tweede en derde verdieping en dat zij de zelfstandige woning op de tweede verdieping op 25 november 2021, het moment waarop het college haar liet weten dat zij toch een woningvormingsvergunning nodig had, al had gesplitst. Gelet op het feit dat de woning in januari 2022 al werd bewoond door huurders, acht de Afdeling dit ook aannemelijk. Het college heeft zich ook op de zitting niet uitgelaten over de wijze waarop het rekening heeft gehouden met het opgewekte vertrouwen en de aanzienlijke investeringen die [appellante] als gevolg daarvan heeft gedaan. Door dit achterwege te laten, heeft het college gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De rechtbank heeft dit niet onderkend.

Het betoog slaagt.

Conclusie

Het hoger beroep is gegrond. Aan bespreking van de overige hoger beroepsgronden wordt niet meer toegekomen. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 19 december 2022 gegrond verklaren, dat besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb vernietigen en het college opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Het college zal daarin moeten motiveren op welke wijze het rekening heeft gehouden met de belangen van [appellante]. Wanneer nakoming van de toezegging – gelet op de afweging van belangen – niet mogelijk is, moet het college onderzoeken of een schadevergoeding moet worden aangeboden. Het college zou in het nieuwe besluit ook kunnen onderzoeken of zij van haar bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen kan afzien, omdat zicht op legalisatie bestaat. De Afdeling zal het college een termijn stellen voor het nemen van een nieuw besluit.