Formele bestuurlijke besluitvorming, opgetrokken mist?

De wet

Artikel 5.2, derde lid, Woo

– bij amendement erin gekomen – geeft de volgende verplichting:

“Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester, een wethouder, het dagelijks bestuur van een waterschap of een lid van dat bestuur informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm”.

Met als escape – op voorstel van de minister van BZK destijds toegeoegd – “tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.”

Formele bestuurlijke besluitvorming

Een belangrijke vraag die leefde was wat nu precies onder het – voorheen nog niet gebezigde begrip – formele bestuurlijke besluitvorming moet worden verstaan. De toelichting bij het amendement stelt dat het betrekking heeft op “alle besluiten die de betrokken bestuursorganen nemen die verband houden met hun publieke taak, zowel in de beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering als de evaluatie van beleid.”

Gesteld wordt ook “Met het oog op de uitvoerbaarheid worden de bedoelde bestuursorganen met name genoemd.” Bijzonder is dat de bepaling zelf vooral ook niet-bestuursorganen noemt zoals de wethouder.

De Afdeling

De Afdeling volgt de AG – waarover eerder dus nog die kritische blog verscheen – en stelt terecht vast dat de wetgever niet heeft voorzien in een duidelijke bepaling en niet helder heeft gemaakt wat onder formele bestuurlijke besluitvorming wordt verstaan. De wens is wel duidelijk: vat het ruim op. Omdat voornoemde uitleg vervolgens nogal breed is, kan de Afdeling ook niet meer zeggen dan dat van geval tot geval moeten worden beoordeeld of spake is van dergelijke besluitvorming.

Wat is het dan niet? Documenten die:

niet of nog niet zijn bedoeld om aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan voor te leggen voor een keuze uit mogelijkheden van bestuurlijk handelen of nalaten bij de taakuitoefening door die ambtsdrager of dat bestuursorgaan,

nog niet rijp zijn, of

nog circuleren in de fase waarin het besluit nog moet worden genomen waarin er de ruimte moet zijn om gedachten en concepten uit te wisselen.

Van belang kan zijn dan dat het document aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan is voorgelegd, maar dat dit niet doorslaggevend is, aldus de Afdeling.

Geen beperking is gelegen in het feit dat het enkel zou gaan om besluiten als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Maar dat was ook al duidelijk uit de wetsgeschiedenis op te maken.

Het memo Nunspeet

Het voorgaande maakt dat het memo in Nunspeet kwalificeert als opgesteld ‘ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming’. Vooral omdat het niet aan de uitzonderingen voldoet. Het memo betreft interne advisering aan de wethouder in het kader van het traject om een bestemmingsplan vast te stellen. In de memo wordt de wethouder geadviseerd om aanvullend onderzoek te laten doen, de toelichting aan te passen en het ontwerpbestemmingsplan opnieuw ter inzage te leggen. Dit zijn handelingen die tot de taakuitoefening van de wethouder behoren. De memo is bedoeld om de wethouder in staat te stellen een beslissing te nemen. De wethouder heeft op grond van het advies en in lijn daarmee ook daadwerkelijk een beslissing genomen. De memo was rijp om ten behoeve van besluitvorming aan de wethouder te worden voorgelegd.

Escape-optie?

De verplichting kent – door toedoen van de minister van BZK – nog een escape-mogelijkheid. Om een beroep hierop te doen, ligt de bal qua motiveren bij het bestuursorgaan door duidelijk te maken dat het intern beraad daadwerkelijk gehinderd wordt. De mening van betrokkenen kan dan relevant zijn.

Andere uitzonderingen van artikel 5.1 Woo vullen dit aspect niet nader in. Die gelden immers los van de verplichting van artikel 5.2, derde lid, als beoordelingskader.

Wat moet Nunspeet dus?

Uitkomst: het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet moet binnen twee weken een memo van een ambtenaar aan een wethouder in zijn geheel openbaar maken. Voor zover daar persoonlijke beleidsopvattingen van de ambtenaar in staan, moet het college van B&W dat doen ‘in niet tot personen herleidbare vorm’. Niet is besproken kennelijk of dit uberhaupt wel kan. Je kan je voorstellen dat je niet toekomt aan de verplichting als de groep van betrokkenen zo klein is, dat van anonimiseren geen sprake kan zijn. Kennelijk zijn er in Nunspeet meerdere ambtenaren betrokken bij dit bestemmingsplan.