De troubadour

Naar eigen zeggen maakt hij veel mensen blij met zijn straatoptredens. Hij krijgt “veel complimentjes, zelfs van agenten”. Zo niet van de burgemeester van Roosendaal. Die heeft besloten de muzikant een last onder bestuursdwang op te leggen wegens een overtreding van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Roosendaal (hierna: APV). Deze last – en de op grond daarvan uitgevaardigde kostenbeschikking – is de inzet van de procedure bij de rechtbank en van een opvolgende procedure bij de Afdeling.

Bij het bespreken van deze niet alledaagse zaak ga ik eerst in op de door de burgemeester opgelegde last onder bestuursdwang. Daarna bespreek ik de overwegingen van de rechtbank over de tegen deze last aangevoerde beroepsgronden. Achtereenvolgens bespreek ik het oordeel van de rechtbank over de vraag of de muzikant de last heeft overtreden, of de opgelegde last in strijd is met het Europees Verdrag over de Rechten van de Mens (hierna: EVRM), en ten slotte de overwegingen van de rechtbank over de evenredigheid en het gelijkheidsbeginsel.

De last onder bestuursdwang

Artikel 2.9, eerste lid, van de APV van Roosendaal luidt:

“Het is verboden ten behoeve van publiek als straatartiest, straatfotograaf, tekenaar, filmoperateur of gids op te treden op door de burgemeester in het belang van de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid of het milieu aangewezen openbare plaatsen.”

In het derde lid van dit artikel is bepaald dat de burgemeester van dit verbod ontheffing kan verlenen.

Blijkens een artikel op “omroeprbabant.nl” van 15 juli 2021 heeft de politie in 2021 vier keer de trompet van de muzikant in beslag genomen vanwege – kort gezegd – overlast. Naar aanleiding van aanhoudende klachten van geluidoverlast legt de burgemeester bij besluit van 27 mei 2022 aan de muzikant een last onder bestuursdwang op. In de uitspraak van de rechtbank staat dat gelast is “de overtreding van artikel 2.9 van de APV per direct te beëindigen en beëindigd te houden”. Bij een nieuwe overtreding van artikel 2.9 van de APV zal de trompet in beslag worden genomen, aldus het besluit.

Als de last zo was geformuleerd als in de uitspraak staat, dan kan dat niet. De burgemeester kan niet volstaan met de enkele verwijzing naar een verbodsbepaling. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen, zo luidt de standaardoverweging van de Afdeling. Kennelijk is de burgemeester vrij spoedig tot dezelfde conclusie gekomen, aangezien hij nog geen maand later, namelijk op 22 juli 2022, een nieuw besluit heeft genomen. Daarbij heeft hij de eerdere last ingetrokken en een nieuwe last opgelegd. Deze nieuwe last luidde dat het de overtreder “per direct” niet is toegestaan om:

In de door burgemeester aangewezen gebieden (vermeld op de bijlage aan het besluit gehecht) aanwezig te zijn terwijl hij in het bezit is van een trompet;

in de door burgemeester aangewezen gebieden trompet te spelen.

Ook deze last wordt nadien, bij besluit van 28 oktober 2022, ingetrokken en vervangen door een geherformuleerde last. Gelast wordt dat de geadresseerde de overtreding van artikel 2.9 van de APV per direct moet beëindigen en beëindigd moet houden door:

niet in de door de burgemeester aangewezen gebieden (vermeld in de bijlage aan het besluit gehecht) aanwezig te zijn terwijl hij in het bezit is vaan een muziekinstrument, te weten een trompet;

in de door de burgemeester aangewezen gebieden, ten behoeve van publiek, als straatartiest, straatfotograaf, tekenaar, filmoperateur of gids op te treden.

Waarom besloten is de last te herformuleren volgt niet uit de uitspraak. Wat in ieder geval opvalt is dat het tweede onderdeel van de last van 28 oktober 2022 ruimer is ten opzichte van de eerdere redactie. Ook sluit dit onderdeel meer aan bij de tekst van artikel 2.9 van de APV. Het lijkt mij overigens niet helemaal juist te gelasten een reeds gepleegde en niet voortdurende overtreding te beëindigen, aangezien de last juist tot doel heeft herhaling van een al vaker gepleegde overtreding te voorkomen.

Op 29 oktober 2022, dus daags na voornoemd besluit, is geconstateerd dat de straatmuzikant de last heeft overtreden, wat heeft geleid tot de inbeslagname van zijn trompet. De kosten van de toepassing van bestuursdwang zijn in rekening gebracht bij beschikking van 23 december 2022. Het gaat overigens om een bescheiden bedrag van € 59,33. Wat er verder met de trompet is gebeurd – verkocht of vernietigd – blijkt niet uit de uitspraak.

Uitspraak rechtbank

Hoofdonderdeel van het geschil bij de rechtbank is de rechtmatigheid van het besluit van 28 oktober 2022. In beroep wordt onder meer betoogd dat de last ten onrechte is opgelegd, omdat de muzikant artikel 2.9 van de APV niet heeft overtreden. Daarnaast wordt betoogd dat de opgelegde last in strijd is met artikel 8 van het EVRM en artikel 2 van het Vierde protocol bij het EVRM. Ook wordt betoogd dat de last in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Hierna ga ik nader in op de beoordeling van deze gronden door de rechtbank.

Overtreding

De rechtbank overweegt dat voor het vaststellen dat de last is overtreden moet worden beoordeeld of als de muzikant trompet speelt in openbaar gebied, hij als “straatartiest” in de zin van artikel 2.9 van de APV kan worden aangemerkt. Dit begrip is niet gedefinieerd in de APV. De rechtbank zoekt aansluiting bij het algemeen spraakgebruik en raadpleegt daartoe het woordenboek. Dit is een gebruikelijke methode die in overeenstemming is met vaste rechtspraak. In dit geval wordt de rechter niet veel wijzer van het raadplegen van de Van Dale: onder “staatartiest” wordt daarin verstaan “acrobaat, sneltekenaar e.d.”. Het bespelen van een muziekinstrument wordt niet genoemd in het rijtje. De rechter heeft meer houvast nodig: zij raadpleegt daartoe Wikipedia.

Ik heb op “rechtspraak.nl” gezocht naar uitspraken van de bestuursrechter waarin de term “Wikipedia” voorkomt, waarbij ik mij heb beperkt tot uitspraken van de Afdeling. In totaal heeft dit 11 “hits” opgeleverd. De meeste uitspraken gaan over vreemdelingenzaken, om gevallen waarin door de appellant wordt gewezen op informatie op Wikipedia, bijvoorbeeld over de veiligheidssituatie in een land. In een paar uitspraken is de situatie aan de orde waarin een partij voor de betekenis van een begrip naar Wikipedia wijst. Verder is er de uitspraak van 26 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2596, waarin de Afdeling overwegingen van de aangevallen uitspraak herhaalt waaruit volgt dat de rechtbank voor de uitleg van een begrip (“carrosserie”) ook naar Wikipedia heeft gekeken. Ik heb geen uitspraken gevonden waarin de Afdeling zelf Wikipedia raadpleegt om de betekenis van een begrip vast te stellen.

De rechter dient mijns inziens terughoudend te zijn bij het gebruik van Wikipedia als een bron van rechtsvinding. De website en de organisatie daarachter zijn niet onomstreden. In haar uitspraak van 28 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2627 overweegt de Afdeling dat Wikipedia “een online encyclopedie is die door iedereen kan worden aangepast”. Dit is ietwat ongenuanceerd, omdat niet alle artikelen door “eenieder” kunnen worden bewerkt, maar voorzichtigheid is niettemin geboden. Het raadplegen van Wikipedia om de betekenis van woorden vast te stellen hoeft niet bezwaarlijk te zijn, ware het niet dat het in dit geval indirect gaat om de vraag of sprake is van een overtreding.

Terug naar de casus. Met behulp van de toelichting op Wikipedia komt de rechtbank tot het oordeel dat wanneer de muzikant op openbare plaatsen zijn trompet bespeelt, hij optreedt als “straatartiest” in de zin van de APV.

De door de rechtbank verrichte exercitie om vast te stellen of de muzikant optreedt als “straatartiest” komt op mij ietwat overdreven over. Na het zien van een foto van deze man en het kennisnemen van de context in de lokale media was het voor mij ook zonder de Van Dale en Wikipedia vrij duidelijk dat hier sprake is van een “straatartiest”. De omstandigheid dat de rechter kennelijk zoveel twijfel heeft over de uitleg van het begrip en te rade gaat bij Wikipedia kan juist de vraag oproepen of de APV-bepaling wel voldoende rechtszeker is. Ik zou, gelet ook op artikel 5:4, tweede lid van de Awb, de vraag wanneer een persoon nu overtreder is (met alle gevolgen van dien) niet graag laten afhangen van een uitleg die Wikipedia geeft.

Artikel 2.9 van de APV van Roosendaal is afkomstig uit de Model-Algemene plaatselijke verordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. In de aan mij beschikbare toelichting (versie juli 2020) staat dat “net als straatfotografen en de andere categorieën, genoemd in artikel 2:9, een straatmuzikant onder de straatartiesten wordt geschaard”.

EVRM

De muzikant heeft de last overtreden door op zijn trompet te spelen. Bij het behandelen van het betoog over het EVRM gaat het in de uitspraak over de bewegingsvrijheid en de artistieke vrijheid van de muzikant. Het recht op de artistieke vrijheid wordt in de uitspraak gerelateerd aan artikel 8 van het EVRM. Dit moet mijns inziens artikel 10 EVRM zijn.

Los hiervan, is het omstreden onderdeel van de last vanuit het perspectief van het EVRM vooral het eerste deel: het “gebiedsverbod” met de trompet “op zak”. De rechtbank past impliciet de EVRM-toets toe: een inbreuk moet door de wet zijn voorzien, een legitiem doel dienen en noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beperken van de vrijheden noodzakelijk is om de volksgezondheid te beschermen. De beperking is ook proportioneel. Dit oordeel motiveert de rechtbank door te overwegen dat de muzikant zich in alle gebieden mag bewegen zonder trompet, en met trompet nog steeds in de niet-aangewezen gebieden.

Het beroep op het EVRM voegt denk ik in dit geval geen extra dimensie toe ten opzichte van het beroep op het nationale evenredigheidsbeginsel (zie hierna). Dit zou waarschijnlijk anders zijn geweest als de uitingen van de straatartiest een politieke lading zouden hebben. Dan zou een beroep op artikel 10 EVRM wel een meerwaarde hebben gehad.

Evenredigheid

Vanaf overweging 18 gaat de rechtbank in op het betoog over de evenredigheid. Getoetst wordt aan de maatstaf als uiteengezet in de Harderwijk-uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285. De subsidiariteit en de noodzakelijkheid van de last komen in dit deel van de uitspraak aan de orde. De rechtbank wijst erop dat eerdere pogingen overtredingen te voorkomen of te beletten niet hebben geholpen. Gesprekken met de muzikant hebben niets opgeleverd. De eerdere lasten evenmin. De opgelegde last is volgens de rechtbank een geschikt middel om herhaling van de overtreding te voorkomen.

De rechtbank acht de last ook “evenwichtig”. Hierbij maakt de rechtbank echter geen onderscheid tussen de twee onderdelen van de last. De last om niet als straatmuzikant op te treden is niet problematisch. Het “gebiedsverbod met trompet” is dat in mijn optiek wel. De burgemeester moet onderbouwen waarom dit verbod noodzakelijk en proportioneel is. Die onderbouwing heb ik niet teruggevonden in de uitspraak, behoudens de overwegingen bij het onderdeel over het EVRM waarin de gevolgen voor de bewegingsvrijheid worden genuanceerd. Maar is een “gebiedsverbod” nodig om effectief te kunnen handhaven? Het moet in de regel niet al te moeilijk zijn de muzikant “op heterdaad” te betrappen. Is het eerste onderdeel van de last dan wel zo evenwichtig en gaat deze niet (veel) verder dan nodig om herhaling van een overtreding te voorkomen?

De situatie doet denken aan gevallen waarin een last wordt opgelegd voor het onder zich hebben van inbrekerswerktuigen op openbare plaatsen, al dan niet op bepaalde tijdstippen. In die gevallen is echter voor zover mij bekend (altijd) sprake van een specifieke APV-bepaling die het bij zich hebben of vervoeren van inbrekersgereedschap verbiedt. De APV van Roosendaal verbiedt niet het bij zich hebben van een trompet of muziekinstrument. Maar nog los hiervan: een inbreker opereert – als hij zijn vak serieus neemt – heimelijk. De kans om een inbreker tijdens een inbraak te betrappen is gering. Een straatmuzikant zal toch in de regel voor een publiek (willen) spelen. Een verbod om een muziekinstrument bij zich te hebben in een aangewezen (openbaar) gebied om te voorkomen dat iemand op een trompet speelt lijkt mij niet noodzakelijk om te voorkomen dat overtreding van artikel 2.9 van de APV wordt herhaald.

Gelijkheidsbeginsel

Appellant betoogt nog dat de last in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat in de binnenstad ook sprake is van andere vormen van geluidoverlast, althans activiteiten die geluidhinder (kunnen) veroorzaken en waartegen volgens hem niet handhavend wordt opgetreden. Appellant doelt in het bijzonder op het geluid dat wordt geproduceerd door het uitgaanspubliek. De rechtbank doet deze beroepsgrond beknopt af door te overwegen dat appellant “niet wordt verweten dat hij te veel geluid produceert, maar dat hij zonder ontheffing optreedt als straatartiest”. Ik weet niet hoe grondig dit betoog was gemotiveerd. Mogelijk was het niet meer dan een nauwelijks onderbouwde stelling en zag de rechtbank daarom geen aanleiding er veel aandacht aan te besteden. Strikt genomen heeft de rechtbank gelijk: de overtreden norm is niet “geluidoverlast veroorzaken”. Ongetwijfeld is er in de APV ook een verbodsbepaling die daar wel specifiek op ziet. Maar de vraag is vooral welk belang deze norm beoogt te beschermen. Het gaat ook in dit geval geheel of gedeeltelijk om het voorkomen van overlast, waaronder geluidoverlast. Zo bezien is het oordeel van de rechtbank te formalistisch.

Hoger beroep bij de Afdeling

Tegen de uitspraak van de rechtbank is hoger beroep ingesteld bij de Afdeling. De Afdeling heeft inmiddels op 15 oktober 2025 uitspraak gedaan, ECLI:NL:RVS:2025:4936. De Afdeling doet het hoger beroep af met de standaardoverweging dat de gronden die appellant in heeft aangevoerd zo goed als een herhaling zijn van wat hij in beroep heeft aangevoerd. Het beroep is ongegrond. Deze afdoening impliceert dat in hoger beroep niet gemotiveerd is geklaagd over de overwegingen van de rechtbank. Dat is jammer, omdat ik graag had gelezen wat het oordeel van de Afdeling zou zijn geweest over het eerste onderdeel van de last.