Verlening omgevingsvergunning als gevolg van geslaagd beroep op vertrouwensbeginsel (stap 3 uit de jurisprudentie)

Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten, 3 stappen worden doorlopen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. De Afdeling overweegt in dit verband dat het algemeen belang dat gediend is bij handhaving in zijn algemeenheid weliswaar zwaar weegt, maar, indien een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gedaan, niet doorslaggevend hoeft te zijn, als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden. Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming.

Op het perceel bevinden zich een woning en een bijgebouw. Het project voorziet in een functiewijziging van het bijgebouw naar zelfstandige bewoning. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Westerland 3” rust op de gronden waar het bijgebouw staat de bestemming “Woondoeleinden” met de nadere aanduiding “bijgebouw”. Het project is in strijd met het bestemmingsplan omdat niet twee woningen op het perceel zijn toegestaan. Bij besluit van 8 april 2020 heeft het college geweigerd aan [partij] een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van het gebruik van het al aanwezige bijgebouw ten behoeve van zelfstandige bewoning op het perceel. Bij uitspraak van 8 april 2021, ECLI:NL:RBNHO:2021:3383, heeft de rechtbank dit besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op de aanvraag van [partij] te nemen. Het college had namelijk volgens de rechtbank bij [partij] het vertrouwen gewekt dat de vergunning verleend zou worden. Het college heeft vervolgens ter uitvoering van de rechtbankuitspraak bij besluit van 17 mei 2022 met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht de gevraagde omgevingsvergunning alsnog verleend. Het college heeft aan de omgevingsvergunning ten grondslag gelegd dat het weliswaar in strijd is met het gemeentelijk beleid om bijgebouwen in landelijk gebied te laten bewonen, maar dat het college concrete toezeggingen heeft gedaan en het de hierdoor gewekte verwachtingen honoreert, omdat bewoning van het bijgebouw in dit geval niet zal leiden tot onevenredige nadelige gevolgen voor de omgeving en direct omwonenden. Het project is volgens het college ook niet in strijd met de Omgevingsverordening NH2020.

[appellant] woont op het aangrenzend perceel. Hij verzet zich tegen de verleende omgevingsvergunning. Hij vreest voor een onevenredige aantasting van zijn woon- en leefklimaat.

Omvang van het geschil

Deze procedure gaat over de aan [partij] verleende omgevingsvergunning voor de functiewijziging van het bijgebouw op het perceel. De dakkapel op het bijgebouw is geen onderdeel van deze omgevingsvergunning. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het aangevoerde over de vergunningplicht van de dakkapel en de door [appellant] naar voren gebrachte handhavingskwesties buiten de beoordeling van het voorliggende geschil vallen. Wat [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd over de dakkapel en over de gang van zaken naar aanleiding van zijn handhavingsverzoek kan in deze procedure over de omgevingsvergunning dus ook geen rol spelen. De Afdeling laat deze gronden dan ook buiten beschouwing. De Afdeling overweegt in dit verband nog dat de beginselplicht tot handhaving niet betekent dat het college vanwege het handhavingsverzoek van [appellant] geen omgevingsvergunning mocht verlenen.

In de hiervoor vermelde onherroepelijke uitspraak van 8 april 2021 heeft de rechtbank geoordeeld dat [partij] een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan, omdat aan de eerste en tweede stap van het vertrouwensbeginsel was voldaan. Bij de beoordeling of de bij [partij] gerechtvaardigde verwachtingen moeten worden gehonoreerd, de derde stap, heeft de rechtbank in de voormelde uitspraak geoordeeld dat geen sprake is van zwaarwegende belangen van omwonenden die aan verlening van de omgevingsvergunning voor het gebruik van het bijgebouw als woning in de weg staan.

De gronden van [appellant] over het vertrouwensbeginsel richten zich echter alleen tegen het oordeel van de rechtbank over de in stap 3 uitgevoerde belangenafweging die aan de verleende omgevingsvergunning ten grondslag ligt, zodat de stappen 1 en 2 van het vertrouwensbeginsel in hoger beroep niet aan de orde zijn.

De bebouwing

[appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bijgebouw op meer punten in strijd is met het bestemmingsplan dan alleen de toevoeging van een extra woning. Hierover voert hij aan dat het bijgebouw is gebouwd in strijd met het bestemmingsplan doordat het op gronden met de bestemming “Tuin” is gebouwd en veel te ver voor de voorgevelrooilijn en te dicht op de weg staat.

Dit betoog slaagt niet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de voorliggende omgevingsvergunning alleen gaat over het gebruik van het bijgebouw in strijd met het bestemmingsplan, namelijk bewoning. De vergunde activiteit gaat niet over het bouwen. Het bijgebouw staat er al en de eerder door het college verleende omgevingsvergunning voor de bouw daarvan ligt hier niet voor.

Belangenafweging

[appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij de beslissing over de aanvraag om omgevingsvergunning onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belangen, waarvan het college op de hoogte was door zijn handhavingsverzoek. Volgens [appellant] zal de functiewijziging van het bijgebouw tot een intensivering van het gebruik van het bijgebouw leiden, waardoor hij zal worden geconfronteerd met meer overlast van licht en geluid. [appellant] heeft er verder op gewezen dat van de vergunningverlening een ongewenste precedentwerking kan uitgaan en meer mensen hun bijgebouw zullen ombouwen tot woonhuis.

Gelet op de voor hem nadelige gevolgen, die zwaarder wegen dan die van [partij] bij het verkrijgen van de vergunning, had het college in dit geval aan [partij] een schadevergoeding moeten betalen in plaats van de omgevingsvergunning te verlenen, aldus [appellant].

In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank terecht overwogen dat het door [appellant] aangevoerde geen grond biedt voor het oordeel dat de belangen van [appellant] zo zwaarwegend zijn dat ze aan het honoreren van het gerechtvaardigd vertrouwen van [partij] in de weg staan. Dat de bewoning van het bijgebouw voor [appellant] tot onaanvaardbare geluid- en lichtoverlast zal leiden, is niet aannemelijk gemaakt. Aangezien in dit geval sprake is van de bijzondere omstandigheid dat het college bij [partij] gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt, is er verder geen reden om aan te nemen dat van de vergunningverlening een ongewenste precedentwerking zal uitgaan. Het college zal niet gehouden zijn om mee te werken aan toekomstige gewenste bewoning van bijgebouwen elders in de gemeente op de enkele grond dat het in dit geval afwijking van het bestemmingsplan heeft toegestaan. Omdat geen zwaarwegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen, hoefde het college ook niet te beoordelen of het aan het belang van [partij] tegemoet kan komen door hem een schadevergoeding toe te kennen.