Vertrouwensbeginsel boven handhaving: Afdeling Raad van State wijst op belang van toezichthoudend gedrag en belangenafweging bij afwijkingen van vergunningen

Uit de uitspraak ECLI:NL:RVS:2025:5198 volgt dat een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel ertoe kan leiden dat definitief van handhavend optreden moet worden afgezien, óók wanneer sprake is van een vaststaande overtreding. Daarbij is ook van belang dat belangen van derden daardoor niet lijken te worden geschaad.

Het bedrijf dat in deze zaak centraal stond is eigenaar van commerciële plintpanden aan de Jan Pieter Heijestraat in Amsterdam, waarin horeca wordt geëxploiteerd. Aan dit bedrijf is in 2012 een vergunning verleend voor het aanbrengen van drie afvoerbuizen. Die buizen zijn later afwijkend van de omgevingsvergunning aangebracht: met een knik en met een kleinere diameter. Aan het bedrijf werd vervolgens in 2021 door het college een last onder dwangsom opgelegd vanwege bouwen in afwijking van deze omgevingsvergunning.

Uit vaste rechtspraak volgt dat het algemeen belang bij handhaving zwaar weegt. Zoals blijkt uit de zogenoemde Harderwijk-uitspraak van 2 februari 2022 volgt (ECLI:NL:RVS:2022:285), moet bij handhaving een evenredigheidstoets worden verricht. Van handhaving moet worden afgezien als sprake is van een bijzonder geval waarin de relevante omstandigheden zwaarder wegen dan het algemene belang bij handhaving. Zie in dit kader ook het artikel dat Anita Nijboer en ik eerder over dit onderwerp schreven: https://omgevingsweb.nl/nieuws/is-handhaving-altijd-toegestaan-bij-bewezen-overtredingen/Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. Daarover deed de Afdeling eerder al een belangrijke uitspraak op 5 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:678). Eerder vond deze jurisprudentielijn al navolging in een uitspraak van 1 oktober 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4646).

Het bedrijf deed in deze zaak een beroep op het vertrouwensbeginsel. Uit vaste rechtspraak volgt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet zijn dat sprake is van concrete, aan het bestuursorgaan toe te rekenen uitlatingen of gedragingen waaruit een betrokkene redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat niet handhavend zou worden opgetreden.

In dit geval had de gemeentelijke toezichthouder ter plaatse – kort na verlening van de vergunning – aanwijzingen gegeven over de wijze van montage van de afvoerbuizen, waarna die ook conform die aanwijzingen (en dus in afwijking van de vergunning) zijn aangebracht. Vervolgens is in het gemeentelijke systeem geregistreerd dat er een toezichthouder was langs geweest en had het dossier de aantekening “dossier laten aflopen” gekregen. Deze gang van zaken en de aanwijzingen van de toezichthouder zijn niet ontkend door het college.

Naar het oordeel van de Afdeling mocht het bedrijf onder de gegeven omstandigheden de gerechtvaardigde verwachting hebben dat het college niet handhavend zou optreden tegen de wijze waarop de afvoerpijpen met knik zijn gemonteerd. De rechtbank had dit niet onderkend. Daarbij werd door de Afdeling relevant geacht dat er jarenlang géén handhaving had plaatsgevonden terwijl bekend was dat de aangebrachte buizen afweken van de omgevingsvergunning.

De gewekte verwachtingen hadden geen betrekking op de diameter van de buizen. Maar ter zitting bleek dat het college zelf aan die diameterwijziging geen zwaar gewicht toekende en bovendien was – anders dan de rechtbank aannam – niet gebleken van geluid- of geurhinder die belangen van derden negatief zou kunnen beïnvloeden.

Omdat het college deze omstandigheden en de gerechtvaardigde verwachtingen niet (afdoende) had betrokken bij de belangenafweging van artikel 3:4 Awb en omdat het besluit op bezwaar onvoldoende was gemotiveerd in de zin van artikel 7:12 Awb, vernietigde de Afdeling de rechtbankuitspraak en het besluit op bezwaar (waarin het bedrijf evenmin in het gelijk was gesteld). Het college werd opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de Afdelingsuitspraak. De grondslag voor de invordering van de verbeurde dwangsom van 10.000 euro was aan het invorderingsbesluit komen te ontvallen. Het invorderingsbesluit werd dan ook vernietigd.

Deze uitspraak bevestigt dat niet alleen schriftelijke toezeggingen, maar ook gedragingen en feitelijke aanwijzingen, kunnen leiden tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Daarnaast laat deze uitspraak zien dat ook het ‘stilzitten’ van het bevoegd gezag (terwijl het bevoegd gezag weet van de overtreding) ervoor kan zorgen dat de inzet van handhavingsmiddelen de rechterlijke toets niet kan doorstaan. Deze omstandigheden moeten vervolgens kenbaar worden meegewogen in een belangenafweging, waarvoor geldt dat het uiteraard ook van belang is dat belangen van derden niet lijken te worden geschaad door de betreffende bewezen overtreding.