Onuitvoerbare last reden om van invordering af te zien?

Waar gaat de zaak over?

In de gemeente Haarlemmermeer bevindt zich een perceel waarop meerdere gebouwen zijn geplaatst. Het gaat hierbij om een hoofdgebouw, met daarin een zelfstandige woning, en verschillende aanbouwen. De aanbouwen bestaan uit een voormalige loods en slachtplaats, een daarachter gerealiseerde aanbouw, een voormalige winkelruimte en een tuinkamer.

Toezichthouders van de gemeente Haarlemmermeer hebben bij een controle geconstateerd dat sprake is van meerdere overtredingen. Allereerst zijn de aanbouw achter de voormalige slachtplaats (hierna: de aanbouw) en de tuinkamer zonder omgevingsvergunning gebouwd en in stand gelaten. Daarnaast constateren de toezichthouders dat op het perceel twee zelfstandige woningen zijn gerealiseerd en worden bewoond. Dit is in strijd met het vigerende bestemmingsplan, omdat het bestemmingsplan op het desbetreffende perceel slechts één woning toestaat.

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer (hierna: het college) legt de eigenaar van het perceel op 22 april 2022 lasten onder dwangsom op. Volgens het college handelt de eigenaar van het perceel in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen bestuursrecht (hierna: Wabo). Het college gelast de eigenaar van het perceel de overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden. De eigenaar van het perceel kan volgens het college aan deze lasten voldoen door de woonruimtes in de voormalige winkelruimte, de voormalige loods en slachtplaats en de aanbouw ongeschikt te maken voor zelfstandige bewoning door ten minste de keuken, de badkamer of het toilet (incl. leidingwerk) te verwijderen en verwijderd te houden. Ook moet de eigenaar van het perceel de aanbouw en de tuinkamer verwijderen of zodanig aanpassen dat het vergunningvrije bouw wordt.

De eigenaar van het perceel is tegen het besluit van 22 april 2022 in bezwaar gegaan. Bij besluit van 16 mei 2022 heeft het college dit bezwaar ongegrond verklaard.

Tegen deze beslissing op bezwaar is de eigenaar van het perceel in beroep gegaan bij de bestuursrechter.

Het oordeel van de rechtbank

De rechtbank Noord-Holland heeft in haar uitspraak van 4 juli 2023 geoordeeld dat sprake was van overtredingen waartegen het college handhavend mocht optreden. Er speelden volgens de rechtbank geen bijzondere omstandigheden die maakten dat het college van handhaving had moeten afzien. De rechtbank overweegt daarnaast dat de last onder dwangsom die zag op het ontbreken van de omgevingsvergunning voor de aanbouw en de tuinkamer voldoende duidelijk was. De rechtbank oordeelt ook dat er geen aanleiding is voor het oordeel dat de last die ziet op de bewoning van de panden te verstrekkend is, dat de dwangsommen te hoog zijn of dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn te kort is.

De eigenaar van het perceel heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld. De eigenaar van het perceel stelt onder meer dat de lasten die zien op aanbouw achter de voormalige slachtplaats en de tuinkamer rechtsonzeker zijn, omdat het voor haar onvoldoende duidelijk is wat zij moet doen om een dwangsom te voorkomen. De eigenaar van het perceel stelt daarnaast dat het college ook de mogelijkheid had moeten geven om de buitenmuren door middel van een omgevingsvergunning te legaliseren.

Controle en invordering verbeurde dwangsom

Op 14 november 2023 constateert een toezichthouder van de gemeente dat de aanbouw is verwijderd tot aan de buitenmuren. Omdat de stenen buitenmuren er nog staan en de muren vanwege de hoogte van minimaal 2 meter niet vergunningvrij als erfafscheiding kunnen dienen, stelt het college dat de eigenaar van het perceel niet aan de last heeft voldaan. Volgens het college is daarom een dwangsom van € 5.000 verbeurd. Bij besluit van 14 maart 2024 wordt overgegaan tot invordering van deze dwangsom.

De eigenaar van het perceel stelt dat het college niet tot invordering heeft kunnen overgaan. De eigenaar stelt enerzijds dat zij aan de last omtrent de illegaal gebouwde aanbouw heeft voldaan, waardoor de dwangsom niet is verbeurd. Voor zover de Afdeling van oordeel zou zijn dat niet aan de last is voldaan, stelt de eigenaar anderzijds dat het college van invordering van de dwangsom had moeten afzien. De eigenaar stelt zich in dat kader op het standpunt dat zij de last niet kon uitvoeren, omdat de buren van het perceel mede-eigenaar zijn van de erfmuren (de buitenmuren) en de buren weigeren mee te werken aan de afbraak dan wel het verlagen van deze muren. De eigenaar van het perceel benadrukt dat zij hierover contact heeft gehad met het college. Omdat het college desondanks is overgaan tot invordering, heeft het college gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, aldus de eigenaar.

Het oordeel van de Afdeling

Op grond van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op het invorderingsbesluit, voor zover de belanghebbende dit besluit betwist. De Afdeling laat zich in deze uitspraak daarom zowel uit over de lasten onder dwangsom als het invorderingsbesluit.

Allereerst de lasten onder dwangsom. De Afdeling oordeelt dat wat de eigenaar van het perceel in hoger beroep naar voren brengt met betrekking tot de lasten onder dwangsom, geen reden geeft om tot een ander oordeel te komen dan de rechtbank.

Met betrekking tot het invorderingsbesluit oordeelt de Afdeling dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet aan de opgelegde last is voldaan. Weliswaar is de aanbouw grotendeels gesloopt en is het bebouwde oppervlakte op het perceel teruggebracht naar een omvang die vergunningvrij is, de buitenmuren staan er nog en deze zijn niet vergunningvrij, aldus de Afdeling. Dit betekent dat niet binnen de begunstigingstermijn een einde is gemaakt aan de overtreding.

Omdat niet aan de last is voldaan, is de dwangsom verbeurd. Aan invordering van een verbeurde dwangsom wordt – volgens vaste rechtspraak – veel gewicht toegekend. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien, aldus de Afdeling. De Afdeling overweegt verder dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking (of kostenverhaalbeschikking) in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom of bestuursdwang zelf naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan volgens de Afdeling slechts in uitzonderlijke gevallen. De onuitvoerbaarheid van een last is één van deze uitzonderlijke gevallen.

De Afdeling overweegt dat de eigenaar van het perceel het college binnen de begunstigingstermijn heeft laten weten dat bij uitvoering aan de last is gebleken dat de buren geen toestemming willen geven voor de sloop van de buitenmuren op de erfgrens, waardoor de last niet volledig kan worden uitgevoerd. De eigenaar heeft het college gevraagd mee te denken over een oplossing. Het college is vervolgens in het invorderingsbesluit niet ingegaan op de door de eigenaar ingebrachte zienswijze over de onmogelijkheid on aan de last te voldoen, omdat de eigenaar dit volgens het college tegen de last had kunnen inbrengen.

De Afdeling oordeelt dat omdat de onmogelijkheid om de last uit te voeren pas bij de uitvoering van de last is gebleken, de eigenaar niet redelijkerwijs kan worden tegengeworpen dat zij dit niet al tegen de opgelegde last heeft aangevoerd. Het standpunt van het college dat het geschil tussen de buren over het al dan niet afbreken van de buitenmuren een privaatrechtelijke kwestie betreft waar het college niet in kan treden, maakt dit volgens de Afdeling niet anders. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling miskend dat de eigendomssituatie van de buitenmuren aan de uitvoerbaarheid van de last in de weg kan staan en dat dit een bijzondere omstandigheid kan zijn op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien. Het had dan ook op de weg van het college gelegen om te onderzoeken of daarvan in dit geval sprake was, aldus de Afdeling. Door dat niet te doen, is het besluit volgens de Afdeling niet met de benodigde zorgvuldigheid tot stand gekomen en moet het invorderingsbesluit worden vernietigd.

Relevantie voor de praktijk

Als een partij zich op het standpunt stelt dat een last niet kan worden uitgevoerd, dient het bestuursorgaan – vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid – dit standpunt te onderzoeken. Als een partij aanvoert dat een last niet kan worden uitgevoerd en dit pas is gebleken bij de uitvoering van de last, kan de partij niet redelijkerwijs worden tegengeworpen dat dit argument niet al tegen de opgelegde last is aangevoerd. In deze situatie kan een onuitvoerbare last een bijzondere omstandigheid zijn op grond waarvan het bevoegd gezag van invordering moet afzien.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 5 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5333.