Verbodsborden Staatsbosbeheer blijven staan, college mag niet handhaven

Wat speelde er in deze zaak?

Het geschil is ontstaan nadat Staatsbosbeheer bij een aantal parkeerterreinen bij recreatiegebied De Kibbelkoele in Coevorden borden heeft geplaatst met de tekst “Verboden toegang van zonsondergang tot zonsopkomst art. 461 wetb. v. strafr”. Dit heeft Staatsbosbeheer gedaan om ’s nachts de rust in het gebied te waarborgen. Een Stichting heeft vervolgens aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Coevorden (hierna: ‘het college’) verzocht om handhavend op te treden tegen de afsluiting van een parkeerterrein waar Staatsbosbeheer dergelijke verbodsborden heeft geplaatst. Volgens de Stichting staat de afsluiting in de nachtelijke uren in de weg aan het gebruik van die parkeerterreinen en het aangrenzende bos als homo-ontmoetingsplaats. Volgens de Stichting was Staatsbosbeheer niet bevoegd om de parkeerterreinen ’s nachts af te sluiten zonder dat het college daartoe een verkeersbesluit heeft genomen.

Het college stelt zich op het standpunt dat het niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen het plaatsen van verbodsborden. De rechtbank was het met het college eens. De Wegenwet alsook het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer bieden daarvoor geen grondslag.

De Stichting was het hier niet mee eens en heeft uiteindelijk hoger beroep ingesteld. Volgens de Stichting zou artikel 15, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 wel de bevoegdheid bieden voor het college om handhavend op te treden omdat door de verbodsborden de openbare weg wordt afgesloten zonder een daartoe strekkend verkeersbesluit van het college.

De parkeerterreinen waar het hier om gaat zijn volgens de Stichting aan te merken als een openbare weg als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder II, van de Wegenwet. Volgens de Stichting zijn de parkeerterreinen vanaf de aanleg rond 1975 minstens tien jaar voor eenieder toegankelijk geweest. Er is nooit aangegeven dat het slechts “ter bede” toegankelijk was. Daarnaast werd het onderhoud door het Rijk (waar Staatsbosbeheer destijds deel van uitmaakte) uitgevoerd. Tot slot waren de parkeerterreinen toegankelijk vanaf de openbare weg.

Volgens Staatsbosbeheer is sinds de aanleg van de toegangsweg naar de parkeerplaatsen bewegwijzering geplaatst op die toegangsweg om aan te geven dat deze weg eigen terrein is. Deze borden worden echter regelmatig vernield, waarna ze telkens opnieuw worden aangebracht, waardoor ze niet doorlopend zichtbaar zijn.

Kernvraag

Is het college bevoegd om tot handhaving over te gaan tegen de geplaatste verbodsborden om de parkeerterreinen ’s nachts af te sluiten door Staatsbosbeheer omdat het college daartoe eerst een verkeersbesluit had moeten nemen?

De beoordeling

Het college is op grond van artikel 15, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 slechts bevoegd tot het nemen van een verkeersbesluit indien en voor zover daarmee het stelsel van de Wegenwet niet wordt doorkruist. De Afdeling heeft daarbij verwezen naar eerdere uitspraken van 27 april 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ2684) en 15 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2034).

Dit brengt met zich dat het college slechts bevoegd is om handhavend op te treden tegen de geplaatste verbodsborden, indien het gaat om een openbare weg in de zin van de Wegenwet. De vraag die daarmee voorligt is of de betrokken parkeerterreinen van Staatsbosbeheer kunnen worden aangemerkt als openbare weg in de zin van de Wegenwet.

Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder II van de Wegenwet bepaalt wanneer een weg openbaar is. In dit artikel is onder II. bepaald dat: “wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende dien tijd is onderhouden door het Rijk, eene provincie, eene gemeente of een waterschap”.

In artikel 4, tweede lid, van de Wegenwet luidt: “Het onder I en II bepaalde lijdt uitzondering wanneer, loopende den termijn van dertig of van tien jaren, gedurende een tijdvak van ten minste een jaar duidelijk ter plaatse is kenbaar gemaakt, dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is”.

Het is aan degene die zich op de openbaarheid van een weg beroept om dat aannemelijk te maken. Dit volgt onder meer uit de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:129.

De Afdeling komt uiteindelijk tot het oordeel dat de Stichting niet aannemelijk heeft gemaakt dat de parkeerterreinen gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder – en niet slechts ter bede – toegankelijk waren. Documenten of andere bewijsmiddelen daartoe ontbreken. Verder maakt de omstandigheid dat de parkeerterreinen vanaf de openbare weg toegankelijk zijn niet dat de parkeerterreinen zelf openbaar zijn. De Afdeling heeft bij het oordeel tevens de toelichting van Staatsbosbeheer betrokken dat er sinds de aanleg van de toegangsweg naar de parkeerplaatsen bewegwijzering geplaatst is met vermelding eigen terrein.

Dit heeft ertoe geleid dat de Afdeling heeft vastgesteld dat de parkeerterreinen geen openbare weg zijn in de zin van de Wegenwet. Voor het plaatsen van de verbodsborden was daarom geen verkeersbesluit van het college nodig als bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994. Het college is dan ook niet bevoegd op grond van die bepaling om handhavend op te treden tegen de door Staatsbosbeheer geplaatste verbodsborden.

Evenmin biedt artikel 59 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer, waarop door de Stichting een beroep is gedaan, een grondslag om handhavend op te treden voor het college omdat het college niet belast is met opsporing van strafbare feiten als bedoeld in dit artikel. Ook een beroep van de Stichting op de bepalingen uit de APV en de Wabo houdt geen stand aangezien de Afdeling van oordeel is dat deze bepalingen kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen die de Stichting behartigt.

Kortom: het college is in deze situatie niet bevoegd om handhavend op te treden tegen de verbodsborden die door Staatsbosbeheer zijn geplaatst. Deze borden verbieden de nachtelijke toegang tot een aantal parkeerterreinen bij recreatiegebied De Kibbelkoele in Coevorden. Voorafgaand aan de plaatsing van deze borden was geen verkeersbesluit van het college vereist omdat de betreffende parkeerterreinen niet als openbare weg worden aangemerkt in de zin van de Wegenwet. In dit geval bestond er ook op basis van de andere aangevoerde gronden geen grondslag voor het college om tot handhaving over te gaan.