Wijziging agrarische bestemming naar wonen in strijd met goede ruimtelijke ordening

Waar gaat de zaak over?

In de zaak staat het bestemmingsplan “Veegplan 2021” centraal. Dit bestemmingsplan voorziet voor een perceel in het dorp Meterik in een bestemmingswijziging van “Agrarisch met waarden” naar “Wonen”. De initiatiefnemer van de wijziging is de perceeleigenaar. Hij is inmiddels gestopt met het verrichten van agrarische activiteiten, maar gebruikt de bedrijfswoning op het perceel nog altijd als woonhuis. De gemeenteraad is akkoord met het initiatief van de perceeleigenaar, want door de wijziging komt het bestemmingsplan weer overeen met de feitelijke situatie.

De eigenaren van het aangrenzende perceel, met daarop een glastuinbouwbedrijf, zijn het echter niet eens met de wijziging van het bestemmingsplan. In beroep bij de Afdeling voeren ze aan dat het bestemmingsplan na de wijziging in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat de raad niet heeft gewaarborgd dat er een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is in wat nu een woning is met woonbestemming. Het glastuinbouwbedrijf staat op 0 meter afstand van de perceelgrens en door de woonbestemming worden zij in hun bedrijfsvoering geraakt.

De raad daarentegen stelt zich op het standpunt dat de wijziging van het bestemmingsplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het maakt volgens de raad namelijk niet uit of de woning een bedrijfswoning of een burgerwoning is om een goed woon- en leefklimaat te waarborgen.

Oordeel Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

De Afdeling begint haar inhoudelijke overwegingen met een korte uiteenzetting van het relevante toetsingskader. De raad moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan de bestemmingen aanwijzen en regels geven die hij uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt niet zelf de afweging of het bestemmingsplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt alleen of het bevoegd gezag het bestemmingsplan in overeenstemming met het recht heeft vastgesteld. Bij die beoordeling kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

In de voorliggende zaak vindt de Afdeling dat de raad niet goed heeft gemotiveerd waarom de wijziging van de bestemming een goede ruimtelijke ordening betreft. In tegenstelling tot wat de raad beweert, acht de Afdeling het wel degelijk van belang of de woning een bedrijfswoning of een burgerwoning is. De woning van de perceeleigenaar maakt door de wijziging namelijk planologisch geen deel meer uit van de naastgelegen agrarische inrichting (lees: het glastuinbouwbedrijf). Daardoor moet de woning voortaan ook tegen de overlast van de agrarische inrichting beschermd worden, zo volgt uit een eerdere uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014 (r.o. 3.6). De Afdeling is daarom van oordeel dat het agrarisch bedrijf mogelijk beperkt wordt in zijn bedrijfsvoering. De raad had moeten onderzoeken wat de precieze gevolgen voor de bedrijfsvoering zijn en gemotiveerd moeten afwegen of die gevolgen aanvaardbaar zijn. Nu de raad geen onderzoek heeft uitgevoerd, berust de bestemmingsplanwijziging niet op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Daarnaast heeft de raad bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan ten onrechte geen rekening gehouden met de maximale planologische mogelijkheden op het perceel van de eigenaren van het glastuinbouwbedrijf. Naast de aanduiding “glastuinbouw” is immers ook andere agrarische bedrijvigheid toegestaan, zodat de raad had moeten onderzoeken of bedrijvigheid is toegestaan die een grotere impact heeft op de woning. Aangezien een dergelijk onderzoek niet bij de besluitvorming is betrokken, vindt de Afdeling dat de bestemmingsplanwijziging in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel uit artikel 3:2 Awb.

In verband met de motiverings- en zorgvuldigheidsgebreken verklaart de Afdeling het beroep van de eigenaren van het glastuinbouwbedrijf gegrond en vernietigt zij het bestemmingsplan “Veegplan 2021” wat betreft de twee percelen waar het geding op ziet. Omdat het Veegplan 2021 al in werking was getreden, wijst de Afdeling tot slot op haar uitspraak van 27 maart 2024, waaruit volgt dat op een nieuw te nemen besluit de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing zijn. De raad kan niet terugvallen op het oorspronkelijk ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan, omdat in dat ontwerpbestemmingsplan geen regels zijn gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL: het nieuwe toetsingskader dat met de inwerkingtreding van de Omgevingswet in de plaats is gekomen van de ‘goede ruimtelijke ordening’).

Relevantie voor de praktijk

De relevantie van deze uitspraak is tweeledig. Ten eerste illustreert de uitspraak treffend hoe de Afdeling omgaat met bestemmingsplanwijzigingen in het licht van een goede ruimtelijke ordening, waarbij onvoldoende onderzoek naar de gevolgen van een wijziging kan leiden tot motiverings- en zorgvuldigheidsgebreken. Interessanter is echter dat de Afdeling, in lijn met recente jurisprudentie, benadrukt dat de raad in geval van ‘reparatiebesluitvorming’ het nieuwe recht moet volgen en dus regels moet stellen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De Afdeling bevestigt daarmee dat ’een goede ruimtelijke ordening‘ niet (volledig) gelijkstaat aan een ’evenwichtige toedeling van functies aan locaties‘. Waarin beide criteria van elkaar verschillen, is in dit concrete geval lastig te zeggen. Dit zal verdere jurisprudentie nog moeten uitwijzen, nu in uitspraken onder de Omgevingswet waar het tot dusver ging om een ETFAL-toets vooral nog ruimtelijke motieven aan de orde kwamen die onder ‘de goede ruimtelijke ordening’ ook al een rol speelden. Pas wanneer niet-ruimtelijke motieven spelen, gaan we mogelijk scherper de verschillen zien tussen de twee toetsingskaders. Wat in deze zaak in ieder geval vaststaat, is dat de raad terug moet naar de tekentafel.