Afdeling introduceert voor intern salderen in het planspoor de additionaliteitstoets-light (voor gemeenten!)

Toch is het beoordelingskader voor bestemmingsplannen niet volledig hetzelfde als bij het verlenen van een natuurvergunning in het projectspoor. Om in het planspoor aan het additionaliteitsvereiste te voldoen, volstaat het namelijk dat de gemeenteraad zich ervan vergewist dat in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen staan dat de referentiesituatie moet worden ingezet als passende of instandhoudingsmaatregel. Met deze vergewisplicht geeft de Afdeling – voor gemeenten – een andere invulling aan de motiveringsverplichting in het kader van het additionaliteitsvereiste.

Wat speelde er in deze zaak?

Een stichting heeft beroep ingesteld tegen het bestemmingsplan ‘Pasgeld-West’, dat onder meer voorziet in de realisatie en het gebruik van 1.000 woningen. De stichting stelt zich op het standpunt dat de gemeenteraad van Rijswijk (de gemeenteraad) ten onrechte op basis van een voortoets heeft geconcludeerd dat er geen sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. In dat verband verwijst de stichting naar de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (de 18 december-uitspraak). In die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat bij projecten de referentiesituatie (in beginsel) niet meer mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen op voorhand zijn uitgesloten (in andere woorden: in de voortoets).

Hoe oordeelt de Afdeling?

De Afdeling overweegt dat van een plan in de zin van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb) pas sprake is, als daarmee een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt. Voorziet een bestemmingsplan in een ruimtelijke ontwikkeling, dan leidt de Afdeling uit het Eco-Advocacy-arrest van het Hof van Justitie van 15 juni 2023 (ECLI:EU:C:2023:477) af dat ook dan de referentiesituatie in beginsel niet meer mag worden betrokken in de voortoets, dus bij de vraag of significante gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling die zijn voorzien in een bestemmingsplan op voorhand zijn uitgesloten. Volgens de Afdeling volgt uit dit arrest dat in de voortoets enkel rekening mag worden gehouden met de positieve gevolgen van inherente standaardonderdelen van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling. Dat het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan met zich mee kan brengen dat de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie (ook wel de referentiesituatie) wordt beperkt of gewijzigd, omdat de beoogde ruimtelijke ontwikkeling en de bestaande activiteiten niet tegelijkertijd op dezelfde locatie kunnen worden uitgevoerd, betekent niet dat de referentiesituatie een inherent standaardonderdeel is van de nieuwe ruimtelijke ontwikkeling. Dit overweegt de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van 28 mei 2025 (Overduin), waarin – in het projectspoor – de situatie aan de orde was dat met de bemesting van percelen zou worden gestopt omdat op de betreffende percelen woningen waren voorzien (ECLI:NL:RVS:2025:2404).

Net als bij projecten, overweegt de Afdeling dat de referentiesituatie wél als mitigerende maatregel mag worden betrokken in de passende beoordeling van de gevolgen van de ruimtelijke ontwikkelingen die mogelijk worden gemaakt in het plan. Maar dan moet wel voldaan zijn aan de voorwaarden die gelden voor het mogen betrekken van een mitigerende maatregel in een passende beoordeling, waaronder het additionaliteitsvereiste.

Ruimtelijke ontwikkelingen

Het nieuwe beoordelingskader wordt pas relevant wanneer een bestemmingsplan voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling. De eerste vraag is dus wanneer hiervan sprake is. Een bestemmingsplan maakt volgens de Afdeling een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk, indien het plan voorziet in meer of ander gebruik dan de voorafgaande feitelijk aanwezige, planologisch legale situatie. Daarbij moet worden uitgegaan van de representatieve maximale planologische mogelijkheden. In dat verband onderscheidt de Afdeling twee – in onze woorden – “varianten” ruimtelijke ontwikkelingen:

Het bestemmingsplan voorziet in een geheel nieuwe bestemming op een locatie waar onder het oude planologische regime ander gebruik was toegestaan en feitelijk aanwezig was. De gevolgen van deze geheel nieuwe activiteit wordt beschouwd als de ruimtelijke ontwikkeling.

Het bestemmingsplan voorziet in een uitbreiding van de al feitelijk aanwezige en planologische toegestane bouw- en gebruiksmogelijkheden, dan wel in het opnieuw toegestaan van bouw- en gebruiksmogelijkheden die niet feitelijk aanwezig of benut waren. In dat geval bestaat de ruimtelijke ontwikkeling uit de uitbreiding en/of opnieuw bestemde bouw- en gebruiksmogelijkheden.

In de procedure over het bestemmingsplan ‘Pasgeld-West’, is sprake van een geheel nieuwe bestemming (variant 1). Het oude bestemmingsplan stond agrarisch gebruik toe (er was een gerberakwekerij aanwezig), het onderhavige bestemmingsplan onder andere woningen.

De referentiesituatie

In de uitspraak houdt de Afdeling vast aan haar standaardrechtspraak over de referentiesituatie bij bestemmingsplannen. Dat betekent dat de referentiesituatie (die op grond van het nieuwe beoordelingskader in een passende beoordeling moet worden betrokken) in principe wordt ontleend aan de feitelijke aanwezige en planologische legale situatie die zich voordoet voorafgaand aan de vaststelling van het plan. Als de betreffende activiteit al is beëindigd vóór de vaststelling van het plan, betekent dat echter niet direct dat de activiteit geen onderdeel meer kan zijn van de referentiesituatie. Als aan de zogenoemde Zandzoom-criteria wordt voldaan, dan mag een reeds beëindigde activiteit toch worden betrokken in de passende beoordeling (zie de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1960, r.o. 24.2). In de onderhavige uitspraak overweegt de Afdeling dat aan de criteria wordt voldaan. De activiteiten van de gerberakwekerij, die al waren beëindigd vóór de vaststelling van het plan, maken onderdeel uit van de referentiesituatie.

Vergewisplicht bij additionaliteitsvereiste

Een belangrijk vereiste voor het mogen betrekken van de referentiesituatie in de passende beoordeling is het additionaliteitsvereiste. Dit houdt in dat het inzetten van de referentiesituatie alleen is toegestaan, als de referentiesituatie niet nodig is als instandhoudingsmaatregel (in de zin van artikel 6, lid 1, van de Habitatrichtlijn) of als passende maatregel (in de zin van artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn). In de uitspraak ziet de Afdeling aanleiding om de motiveringsplicht van de gemeenteraad ten aanzien van dit vereiste anders in te vullen. Hiertoe overweegt de Afdeling dat de gemeenteraad, anders dan het provinciebestuur of de rijksoverheid, niet bevoegd is tot – en daardoor ook geen invloed heeft op – het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen ten behoeve van Natura 2000-gebieden. De gemeenteraad kan daarom aan zijn motiveringsverplichting voldoen door zich ervan te vergewissen dat in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen staan dat het bevoegd gezag dat verantwoordelijk is voor het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen de beëindiging of wijziging van de referentiesituatie nodig acht als een dergelijke maatregel. De motiveringsverplichting van de gemeenteraad betreft dus een vergewisplicht. De Afdeling overweegt nog expliciet dat deze invulling van de motiveringsverplichting anders is dan voor plannen of toestemmingsbesluiten die zijn genomen door het provinciebestuur of de minister (bijvoorbeeld een provinciaal inpassingsplan of tracébesluit).

Ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan ontbrak een motivering over het additionaliteitsvereiste waardoor, zo overweegt de Afdeling, sprake was van een passende beoordeling die niet volledig was. Tijdens de beroepsprocedure bij de Afdeling heeft de gemeenteraad wel nog een onderbouwing gegeven ten aanzien van het additionaliteitsvereiste, door te verwijzen naar de natuurdoelanalyses van de betrokken Natura 2000-gebieden en de maatregelen die nodig zijn voor de daar aanwezige natuurwaarden. In de geraadpleegde gegevens heeft de gemeenteraad geen aanleiding hoeven zien dat de beëindiging van de referentiesituatie door het bevoegd gezag van de Wnb nodig wordt geacht als instandhoudings- of passende maatregel. De gemeenteraad heeft hiermee voldaan aan zijn vergewisplicht, zo oordeelt de Afdeling. De Afdeling concludeert dat er aanleiding is om het eerder geconstateerde gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht.

Relevantie voor de praktijk

Ruim een jaar na de 18 december-uitspraak heeft de Afdeling de knoop doorgehakt: ook in het planspoor kan intern salderen (in beginsel) uitsluitend als mitigerende maatregel in de passende beoordeling betrokken worden. Op zichzelf is dit oordeel niet verrassend. De Afdeling baseert de wijziging van haar standaardrechtspraak op het Eco-Advocacy-arrest en daarin maakt het Hof van Justitie geen onderscheid tussen de voortoets bij plannen en de voortoets bij projecten. De stap dat ook bij plannen alleen zogeheten standaardonderdelen in de voortoets betrokken mogen worden, en dat de referentiesituatie (in beginsel) geen standaardonderdeel is, is dan al snel gezet. Een belangrijk onderscheid is wel dat de Afdeling overweegt dat de voortzetting van de feitelijke aanwezige en planologisch legale situatie (de referentiesituatie) geen onderdeel is van de ruimtelijke ontwikkeling. Hieruit lijkt te volgen dat de toets aan het additionaliteitsvereiste niet hoeft te zien op de onderdelen van een plan die ongewijzigd worden voortgezet. In het projectspoor is dit anders; daar vormt het gehele project na wijziging het project dat beoordeeld moet worden, inclusief de ongewijzigde onderdelen die worden gecontinueerd. Dit brengt met zich mee dat het additionaliteitsvereiste ook betrekking heeft op die onderdelen van het nieuwe (gewijzigde) project die bestaan uit de continuering van een bestaande vergunde situatie, zo heeft de Afdeling in de 18 december-uitspraak bepaald.

Verder geldt dat de uitspraak consequenties heeft voor de milieueffectrapportage. De rechtspraakwijziging heeft tot gevolg dat in meer gevallen een passende beoordeling zal moeten worden opgesteld. Daardoor wordt het ook vaker dan voorheen verplicht om – op basis van artikel 7.2 van de Wet milieubeheer (oud) en artikel 16.36, lid 2, van de Omgevingswet – een plan-m.e.r. te doorlopen bij het vaststellen van een ruimtelijk plan. Wij wijzen er in dit verband wel op dat in sommige gevallen (in ieder geval in eerste instantie) kan worden volstaan met een plan-m.e.r.-beoordeling, bijvoorbeeld bij een kleine wijziging van een omgevingsplan (zie artikel 16.36, lid 3, van de Ow).

Tot slot is de uitspraak uiteraard relevant voor de praktijk vanwege de overwegingen over het additionaliteitsvereiste. Voor gemeenteraden wordt de motiveringsverplichting ingevuld door een vergewisplicht, in de titel van dit blog de “additionaliteitstoets-light” genoemd. De toekomstige rechtspraak zal nader moeten uitwijzen hoe streng de vergewisplicht wordt uitgelegd. De vergewisplicht geldt niet voor provinciebesturen en de rijksoverheid. Voor plannen op rijksniveau en provinciaal niveau kan daardoor nog altijd het strikte additionaliteitsvereiste gelden. En dit geldt ook voor het projectspoor. Ervan uitgaande dat er naast een ruimtelijk plan van de gemeenteraad ook steeds een natuurvergunning vereist zal zijn voor een project, biedt deze uitspraak daarmee geen oplossing voor de stikstofproblematiek in relatie tot bijvoorbeeld de woningnood.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193.