Intern salderen, nu ook plannen aan de beurt

Uit de Habitatrichtlijn (vertaald in de Omgevingswet) volgt de verplichting om bij ieder (a) plan of (b) project te beoordelen of een activiteit gevolgen heeft voor de natuur in Natura 2000-gebieden. In veel gevallen is er een dubbele toets dus; zowel bij het vaststellen van het plan (artt. 16.53c, eerste lid, Ow en 10.24 Bkl) en als het uitvoeren van het concrete project (art. 8.74b, eerste lid, Bkl) moet een dergelijke beoordeling worden gemaakt. Als significante effecten niet zijn uit te sluiten, moet er een passende beoordeling worden gemaakt en een natuurvergunning worden aangevraagd. Tot 18 december 2024 kon bij de beoordeling van de projecten de bestaande (legale) situatie in mindering worden gebracht op de nieuw te realiseren situatie. Waardoor in veel gevallen kon worden vastgesteld dat er geen significante effecten optraden. Door de uitspraken van 18 december 2024 mag die aftrek niet langer zonder natuurvergunning. En daarnaast scherpte de Afdeling de eisen voor vergunningverlening aan: zo werd ook bij intern salderen onder meer een “additionaliteitstoets” geïntroduceerd. Dat wil zeggen dat bij de beoordeling of een natuurvergunning kan worden verleend, moet worden afgewogen of de stikstof die wordt ingezet om een nieuw project te realiseren voor natuurherstel had moeten worden benut.

In de uitspraak van 14 januari 2026 trekt de Afdeling deze lijn door naar (ruimtelijke) plannen die voorzien in een ruimtelijke ontwikkeling. Net als in het projectspoor mag in de voortoets niet meer worden gesaldeerd met de referentiesituatie. Dat betekent dat bij salderen met de referentiesituatie altijd een passende beoordeling moet worden gemaakt. Daarbij zal op grond van artikel 16.36, tweede lid, Ow, in beginsel ook een milieueffectrapport moeten worden opgesteld. Die verplichting geldt overigens niet voor gemeentelijke plannen met een kleine omvang, zoals bedoeld in het derde lid.

foto: DVHN

Stap 1

In de uitspraak heeft de Afdeling de regels voor het salderen tussen plannen nog eens op een rij gezet. Daarbij moet het gaan om een uitbreiding van de bouw- of gebruiksmogelijkheden ten opzichte van de legale en feitelijk aanwezige (referentie)situatie. Het moet dus gaan om ruimtelijke ontwikkelingen. Vooruitkijkend naar omgevingsplannen, verwachten wij dat het dan ook in dat kader enkel om het ruimtelijke deel zal gaan.

Stap 2

De ruimtelijke ontwikkelingen moeten worden beoordeeld. Daarbij moet worden uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden die het plan biedt. De gevolgen moeten worden bepaald op basis van reële en aannemelijke uitgangspunten. Als in de voortoets de significante effecten niet uitgesloten kunnen worden, dan is een passende beoordeling nodig. Salderen mag niet betrokken worden bij de voortoets.

Stap 3

Bij het beoordelen van de gevolgen van het ruimtelijke plan, mogen de gevolgen van het beëindigen van de referentiesituatie als mitigerende maatregel worden betrokken. Daarbij blijven de uitgangspunten voor het bepalen van de referentiesituatie ongewijzigd, ten opzichte van de zogenoemde Zandzoom-uitspraak.

Stap 4

Bij het intern salderen moet worden voldaan aan een aantal voorwaarden.
Op de eerste plaats moet vaststaan dat de stakende activiteit ook daadwerkelijk depositie veroorzaakte, zodat het staken ervan voordeel oplevert.
Op de tweede plaats moet zijn verzekerd dat de activiteit wordt gestaakt, voordat de gevolgen van de nieuwe ruimtelijke ontwikkeling zich voordoen. De Afdeling laat ruimte voor de wijze waarop dit dient te worden gewaarborgd en suggereert daarbij dat het eventueel zou kunnen door middel van een voorwaardelijke verplichting, bouwvoorschriften of het stellen van een verbod.
Op de derde plaats moet ook in het planspoor worden voldaan aan het additionaliteitsvereiste.

Omdat de gemeenteraad geen invloed heeft op de keuzes tot het treffen van maatregelen, kan de raad zelf niet beoordelen of het beëindigen van de activiteit moet worden ingezet voor natuurherstel. De gemeenteraad moet daarom in het kader van de motiveringsplicht verwijzen naar hetgeen op grond van openbare gegevens bekend is over de te nemen maatregelen. Dat wil zeggen dat de gemeenteraad moet controleren of het beëindigen van de referentiesituatie in de openbare gegevens is aangewezen als maatregel, is dat niet het geval dan is voldaan aan de vergewisplicht met betrekking tot additionaliteit en mag het plan worden vastgesteld.

Herstel van gebreken is mogelijk.

In de uitspraak van 14 januari blijft het plan overeind, ondanks dat in de voortoets intern was gesaldeerd. Het plan is overeind gebleven omdat een aanvullend stuk is ingediend met additionaliteitstoets. Dat geen passende beoordeling is gemaakt, wordt door de Afdeling gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 Awb.

Consequenties lopende procedures als intern salderen is toegepast:

In alle lopende bestemmingsplan- of omgevingsplanprocedures wordt de nieuwe lijn toegepast, de Afdeling heeft niet voorzien in overgangsrecht.

In alle nog vast te stellen plannen moet deze lijn worden toegepast.

In al vastgestelde plannen moet alsnog een aanvullende motivering worden toegezonden aan de Afdeling en worden beoordeeld of de planregels moeten worden gewijzigd ter borging van het staken van de referentiesituatie.

Persbericht: Ook bij bestemmingsplannen wijzigt rechtspraak over intern salderen